隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的需求，建設(shè)領(lǐng)域的全面改革同其他行業(yè)一樣，向著有利于社會(huì)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和管理可控化方向進(jìn)行。建設(shè)領(lǐng)域的改革在2017年國(guó)務(wù)院辦公廳17號(hào)文指引下，經(jīng)過一些地方的試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，下一步大中型政府投資（擔(dān)保）項(xiàng)目或國(guó)有投資為主的項(xiàng)目（建設(shè)工程）必將成為全面實(shí)行改革的主要目標(biāo)。在開展建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢方面，也將在這類項(xiàng)目中優(yōu)先實(shí)行。

什么是全過程工程咨詢

全過程工程咨詢服務(wù)即是一個(gè)新出現(xiàn)的事物，又是一個(gè)傳統(tǒng)的行業(yè)。說(shuō)其新，是因?yàn)槿^程工程咨詢這種提法或做法以前很少出現(xiàn)過，也沒有形成有針對(duì)性的法規(guī)或制度；說(shuō)其是一個(gè)傳統(tǒng)的行業(yè)，是因?yàn)槿^程工程咨詢內(nèi)容沒有脫離建設(shè)工程各階段工程咨詢內(nèi)容的范圍，只是工程咨詢覆蓋的內(nèi)容與名稱發(fā)生了變化而已。全過程工程咨詢綜合傳統(tǒng)工程投融資評(píng)估、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)與項(xiàng)目管理等，近似于“設(shè)計(jì)-建造”交鑰匙工程，按照國(guó)務(wù)院辦公廳等文件內(nèi)容描述，將“設(shè)計(jì)-建造”交鑰匙工程中的實(shí)體建造部分分離出來(lái)，只保留其建造過程中的“管理”部分，就是目前所指稱的全過程工程咨詢的主要內(nèi)容。

參照“國(guó)辦發(fā)【2017】19號(hào)”文理解的全過程工程咨詢的內(nèi)容應(yīng)該為：工程建設(shè)過程中可以替代建設(shè)方（投資方）進(jìn)行工程全過程管理或咨詢（不包含實(shí)體建造）的機(jī)構(gòu)或組織。

對(duì)于全過程工程咨詢的具體定義，目前還沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，也難以用現(xiàn)有的法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對(duì)其工作與服務(wù)內(nèi)容加以明確，這也是全過程工程咨詢?cè)趯?shí)施中可能面臨困境的主要原因。

法律與制度上的困境

建設(shè)項(xiàng)目“全過程工程咨詢”如果僅僅從字面上的意思去理解，就是對(duì)一個(gè)工程（項(xiàng)目）從設(shè)想到立項(xiàng)、從設(shè)計(jì)到施工、從試產(chǎn)到運(yùn)行期滿的建設(shè)投資全過程的咨詢服務(wù)過程。整個(gè)服務(wù)過程中，咨詢部門不參與其間的實(shí)體生產(chǎn)；也就是說(shuō)不接觸建筑施工（建造）和產(chǎn)品生產(chǎn)（運(yùn)營(yíng)），僅僅提供技術(shù)和管理等方面的支持（包含設(shè)計(jì)）。這種模式的確難以從中、西方現(xiàn)有的建設(shè)項(xiàng)目管理制度和規(guī)范中尋找到類似的方法，只能掬起其中的部分內(nèi)容加以糅合而成。

按照上述理解，國(guó)家行業(yè)行政管理部門將施工企業(yè)和設(shè)計(jì)等咨詢企業(yè)有目的的進(jìn)行分開，不讓同一個(gè)產(chǎn)品、兩個(gè)主要參與者（建造和設(shè)計(jì)）合二為一。如此也就難以建立起真正高效的建筑產(chǎn)業(yè)。只有打破建設(shè)領(lǐng)域的條塊分割，將設(shè)計(jì)（咨詢）、施工進(jìn)行徹底的整合，形成“設(shè)計(jì)-建造”等多種形式的一體化模式，并對(duì)外開放市場(chǎng)，才能更有效的引進(jìn)和吸收世界上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，使得中國(guó)的建設(shè)工程得到更好、更快的技術(shù)革新和管理上的有效發(fā)展。

無(wú)論是沿用西方社會(huì)特有的“設(shè)計(jì)-建造”等模式，還是上文理解的非實(shí)體生產(chǎn)過程的咨詢模式，都存在法律與制度上的困境。

采用傳統(tǒng)的“設(shè)計(jì)-建造”模式，淡化了設(shè)計(jì)、咨詢、管理與建造之間的界限與分割，本可以直接或間接引用菲迪克條款和PMBOK指南（美國(guó)項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南）等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。這些建立在自由經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)體系中，很難直接引用。

如果僅將“全過程工程咨詢”理解為工程建設(shè)過程中為投資方（項(xiàng)目業(yè)主）提供“純咨詢”智力活動(dòng)，現(xiàn)有的監(jiān)理（主要是代替建設(shè)方進(jìn)行項(xiàng)目管理與咨詢）行為將擴(kuò)大到除建造和生產(chǎn)之外的所有智力活動(dòng)之中。現(xiàn)有的法律、制度和規(guī)章體系如何構(gòu)建其責(zé)權(quán)利之間的關(guān)系？是打破原有的監(jiān)理作為建設(shè)工程質(zhì)量、安全保障體系的五大責(zé)任主體之一，還是廢止后重新建立新的規(guī)則？畢竟全過程工程咨詢是代表建設(shè)方，而本身又是勘查、設(shè)計(jì)和監(jiān)理咨詢方，如何界定這其中的法律責(zé)任與義務(wù)？這些關(guān)系，需要從法律方面進(jìn)行研究和考量，以減少在全過程工程咨詢實(shí)施過程中產(chǎn)生的責(zé)權(quán)利糾紛或?qū)Ω母锂a(chǎn)生阻滯效應(yīng)。

觀念和環(huán)境方面的制約

改革開放已經(jīng)四十年，建設(shè)監(jiān)理也走過了三十年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，近二十年從高速發(fā)展的監(jiān)理咨詢業(yè)中又分化出了投資咨詢、造價(jià)與招投標(biāo)等咨詢細(xì)類。雖然對(duì)監(jiān)理咨詢進(jìn)行了細(xì)分，卻也使得建設(shè)工程咨詢變得更加條塊（區(qū)段）分割，各分類之間形成了無(wú)形的障礙和隔閡。而這種隔閡之間卻沒有一個(gè)統(tǒng)一制約機(jī)制將其聯(lián)系成一個(gè)整體。

政府現(xiàn)在所倡導(dǎo)的全過程工程咨詢，是要打破過去一段時(shí)期以來(lái)所形成的同行業(yè)間的業(yè)務(wù)分割所造成的管理低效和資源浪費(fèi)，同時(shí)建立起高效行政和節(jié)約智力資源的一種全新機(jī)制。降低和減少工程建設(shè)過程中本應(yīng)該由企業(yè)自律和社會(huì)法律體系起作用的管理職能，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中一些主要或重大要素的自由流動(dòng)空間和自由組合能力，使社會(huì)資源能夠更加有效的分配和利用。

要達(dá)到這樣的效果，現(xiàn)有社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的一些傳統(tǒng)觀念，尤其是各不同專業(yè)之間的條塊分割和壁壘必須解除。而這種壁壘之所以難以瓦解，除了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的行業(yè)保護(hù)規(guī)定之外，還有各壁壘之內(nèi)的利益保護(hù)思想。

不解決觀念上的保護(hù)主義，繼續(xù)在原有的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境中運(yùn)行任何新的改革，都將使得改革難以走向真正的開放、也使得行業(yè)難以走出越來(lái)越嚴(yán)重的困境。

人才與經(jīng)驗(yàn)的制約

實(shí)行全過程工程咨詢，人才制約應(yīng)該是今后實(shí)踐過程中的一個(gè)逐漸被暴露出來(lái)也會(huì)得到逐漸平復(fù)的重大問題。

不論是哪一類咨詢，需要的都是高于行業(yè)平均水平且越高越好的智慧與經(jīng)驗(yàn)。建設(shè)工程的咨詢業(yè)也一樣離不開知識(shí)全面、經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士，即菲迪克條款統(tǒng)稱之為“有經(jīng)驗(yàn)的工程師”。全過程工程咨詢的發(fā)展更是離不開有經(jīng)驗(yàn)的工程師，不僅如此，當(dāng)實(shí)行真正的建設(shè)工程全過程咨詢服務(wù)時(shí)，這個(gè)團(tuán)隊(duì)還需要有經(jīng)驗(yàn)的律師（遇到國(guó)際資金使用或國(guó)際項(xiàng)目時(shí)，更是需要熟悉相關(guān)國(guó)際法律的律師團(tuán)隊(duì)）、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估師和具有其他各類相關(guān)專業(yè)的高級(jí)人才。

正如華爾街的分析師，大都來(lái)自其所分析行業(yè)的頂尖科學(xué)家和工程師一樣。只有擁有了行業(yè)內(nèi)的頂端人才，才能更有利于行業(yè)的發(fā)展。因?yàn)樗麄兯哂械慕?jīng)驗(yàn)和智慧，更容易清楚的看清行業(yè)的發(fā)展方向和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中可能存在的潛在利益、陷阱或?yàn)?zāi)難。

缺乏熟悉現(xiàn)場(chǎng)管理和施工工藝的設(shè)計(jì)者

當(dāng)前全過程工程咨詢業(yè)的組建和發(fā)展，受到人才的制約是顯而易見的。行業(yè)傳統(tǒng)的條塊分割，讓工程建設(shè)過程中設(shè)計(jì)與施工這兩個(gè)最主要的部分，長(zhǎng)期處于分割狀態(tài)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，設(shè)計(jì)人員大都經(jīng)歷基層（施工現(xiàn)場(chǎng)）的鍛煉，基本了解一些施工過程的操作程序。改革開放后，隨著建筑業(yè)培養(yǎng)的人才越來(lái)越普及，進(jìn)入設(shè)計(jì)單位的人員很少再有到施工企業(yè)進(jìn)行中短期鍛煉的機(jī)會(huì)。一般是一出校門立即進(jìn)入設(shè)計(jì)院所，進(jìn)而在設(shè)計(jì)過程中，慢慢了解或掌握一些現(xiàn)實(shí)中的施工概況，卻缺乏對(duì)施工實(shí)際技術(shù)和管理水平的深刻與真實(shí)了解?，F(xiàn)有的建筑專業(yè)培訓(xùn)也很少培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)際動(dòng)手或操作能力，學(xué)生的實(shí)習(xí)更多的是去現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行觀摩（視同于戶外的郊游）。受傳統(tǒng)文化的影響，學(xué)生也很少具備主動(dòng)去實(shí)踐操作的動(dòng)力。每個(gè)人心里都還保留著一份“勞心者治人，勞力者治于人”的觀念，不恥于建筑工程現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際勞動(dòng)與實(shí)踐。這也導(dǎo)致現(xiàn)在的很多設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離于現(xiàn)實(shí)的施工工藝和施工技術(shù)；加上現(xiàn)有施工企業(yè)的技術(shù)和管理水平的參差不齊，設(shè)計(jì)與施工之間的隔閡就變得更加突出。

缺乏深悉設(shè)計(jì)者意圖的施工人員

受傳統(tǒng)觀念和市場(chǎng)因素的影響，優(yōu)秀的建筑類畢業(yè)生首選進(jìn)入設(shè)計(jì)院所或進(jìn)入高校任教等，其次才是考慮進(jìn)入施工企業(yè)。暫且不考慮進(jìn)入施工企業(yè)人才的素質(zhì)（很多在校成績(jī)平平的學(xué)生離開學(xué)校走上社會(huì)后，持續(xù)的學(xué)習(xí)和實(shí)踐努力很快讓其從自己的崗位上脫穎而出），學(xué)生一旦離開學(xué)校進(jìn)入施工企業(yè)，很難有機(jī)會(huì)進(jìn)入設(shè)計(jì)院所從事設(shè)計(jì)工作；同理，進(jìn)入設(shè)計(jì)單位后再轉(zhuǎn)入施工企業(yè)工作的人也非常稀少。這就造成了現(xiàn)有的施工人員很難全面接觸工程設(shè)計(jì)方面的知識(shí)體系，對(duì)一些特殊工程的設(shè)計(jì)意圖更是難以從工程技術(shù)之外的知識(shí)體系加以理解和掌握。這很容易導(dǎo)致設(shè)計(jì)者意圖會(huì)因?yàn)橐恍┘夹g(shù)問題而被任意變更，導(dǎo)致設(shè)計(jì)者意圖被篡改而失去設(shè)計(jì)主題的原旨，除非設(shè)計(jì)者是設(shè)計(jì)界的大師級(jí)且受到各方尊重的人士，才有可能保證設(shè)計(jì)意圖不因技術(shù)和成本問題而被徹底否決或被篡改得面目全非。

在施工過程中，不僅建筑樣式與風(fēng)格經(jīng)常因投資掌控者的喜好而被加上庸俗和品味低下的外衣；一些友好型的環(huán)境設(shè)計(jì)（包括廣場(chǎng)、綠化、水系、小品等景觀環(huán)境），更容易被所謂的“領(lǐng)導(dǎo)者”的一句話給徹底否定，讓設(shè)計(jì)者的智慧和先進(jìn)理念得不到彰顯，也讓社會(huì)失去了展示不同藝術(shù)表現(xiàn)形式和獨(dú)特思想的機(jī)會(huì)。

施工人員除了關(guān)心建設(shè)過程的技術(shù)和成本問題之外，很少關(guān)心文化和人居環(huán)境的友善（非簡(jiǎn)單的揚(yáng)塵、污水和噪音等防止問題）。建立一支高素質(zhì)的既懂得施工技術(shù)與成本控制，又能理解設(shè)計(jì)者意圖真正的“有經(jīng)驗(yàn)的工程師”，是進(jìn)行全過程工程咨詢不可缺少的人才。

缺乏復(fù)合型管理人才

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過程工程咨詢，除了需要懂施工管理過程與工藝技術(shù)的設(shè)計(jì)人員和深悉設(shè)計(jì)者意圖的施工人員之外，更需要引進(jìn)和培育復(fù)合型管理人才。包含以律師、會(huì)計(jì)師、建筑（結(jié)構(gòu)）工程師、建造師、投資咨詢（造價(jià)）工程師和管理（監(jiān)理）工程師為主，具備一項(xiàng)或多項(xiàng)技能的復(fù)合型管理人才。

建立新的全過程工程咨詢組織和機(jī)構(gòu)，缺少這方面的復(fù)合人才，很難將一個(gè)大型的復(fù)雜項(xiàng)目進(jìn)行有效的組織和實(shí)施。除非繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳承下來(lái)的指揮部制管理體系，以與行政級(jí)別高低相適應(yīng)的首長(zhǎng)擔(dān)任指揮長(zhǎng)進(jìn)行項(xiàng)目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如果想改變這這樣的管理結(jié)構(gòu)，除了依據(jù)健全的法律環(huán)境和良好的政治環(huán)境之外，采用專業(yè)性的人才管理團(tuán)隊(duì)無(wú)疑是最高效的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)。

市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)開放度的制約

改革開放已經(jīng)走過四十年，就整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，很多方面已經(jīng)全面走向世界，也對(duì)外逐漸開放，尤其是上世紀(jì)最后十年。如今的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，對(duì)內(nèi)（民營(yíng)經(jīng)濟(jì)）開放度明顯大于對(duì)外（國(guó)際資本）。有些領(lǐng)域?qū)ν忾_放的壁壘還沒有解除，其中就包含建設(shè)領(lǐng)域。除了一些特殊的項(xiàng)目采取國(guó)內(nèi)企業(yè)與國(guó)外公司合作之外，大多數(shù)項(xiàng)目均不對(duì)外開放。這也導(dǎo)致現(xiàn)有的建設(shè)領(lǐng)域從設(shè)計(jì)理念到項(xiàng)目實(shí)施都只是簡(jiǎn)單的借鑒和模仿國(guó)外的優(yōu)秀作品和其管理方法，而缺乏必要的地域文化和形成自己本土先進(jìn)的管理方法論。

實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢，如果繼續(xù)走半開放或在自我封閉的環(huán)境中進(jìn)行制度改良，其效果可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以達(dá)到世界先進(jìn)水平。尤其在現(xiàn)代技術(shù)日異月新的情況下，不能融入世界一體化，就只能處處受制于人、落后于人。

建筑市場(chǎng)的開放也會(huì)如其他行業(yè)一樣，一旦打開大門，與項(xiàng)目管理等先進(jìn)技術(shù)和管理理念一起進(jìn)入的也有一時(shí)難以適應(yīng)的異域文化。管理理念都是建立在自有傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)之上的。上世紀(jì)中后葉日本在引入西方發(fā)達(dá)國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，在汲取其管理精髓的同時(shí)，很好的保護(hù)了自己民族文化中的優(yōu)良品性，并將之發(fā)揚(yáng)光大，形成日本特有的現(xiàn)代化管理方法論。

日本文化至少在近代（十九世紀(jì)中葉）之前以中華文化為基礎(chǔ)，近代之后雖然吸取了西方現(xiàn)代憲政思想，其基調(diào)依然保持了漢文化中的儒家和佛家文化的底色，并使其國(guó)家的現(xiàn)代文明高高站立在當(dāng)今世界最先進(jìn)的文明之列。

中國(guó)有著悠久的歷史文明，既不缺乏創(chuàng)新精神，也不缺少勤勞與智慧。在社會(huì)主義實(shí)踐走過近七十年之際，繼續(xù)融合世界上先進(jìn)的社會(huì)理念、文化為自己所用，通過擴(kuò)大開放的形式進(jìn)行技術(shù)等各方面的引進(jìn)和交流，必將更快速與便捷的改善現(xiàn)有社會(huì)環(huán)境下的許多不足，使建設(shè)領(lǐng)域在大發(fā)展時(shí)期能更高效的服務(wù)于社會(huì)，讓建設(shè)起來(lái)的建筑和環(huán)境（城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村）更符合人類現(xiàn)在和以后的生活與生存。

全過程工程咨詢時(shí)期已近到來(lái)

當(dāng)社會(huì)由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)已近轉(zhuǎn)換到工業(yè)經(jīng)濟(jì)，如今工業(yè)經(jīng)濟(jì)又正向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換之時(shí)，任何行業(yè)的持續(xù)發(fā)展都離不開更加符合社會(huì)文化、政治制度等的方法論。而形成和修正這些方法論總是難以離開高端智慧與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的咨詢機(jī)構(gòu)和組織。

建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢業(yè)的到來(lái)，不僅僅是建立在政府的指令性文件之中，如今已經(jīng)逐漸并落實(shí)到每一級(jí)政府的工作中。除了一些省份已經(jīng)開始對(duì)一些建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“設(shè)計(jì)-施工”一體化招標(biāo)和實(shí)施之外，也有的地方政府開始將建設(shè)工程全過程咨詢納入下一步項(xiàng)目試點(diǎn)工作之中。項(xiàng)目建設(shè)的“設(shè)計(jì)-施工”一體化，意味著業(yè)主對(duì)該項(xiàng)目的管理，就需要具備全過程工程咨詢企業(yè)的服務(wù)，以減少業(yè)主建立不必要的臨時(shí)管理團(tuán)隊(duì)。而這種全過程工程咨詢服務(wù)體系的建立，對(duì)今后財(cái)政資金使用效率的提高和對(duì)國(guó)際資金使用的透明度，都將起著積極的作用。

無(wú)論本行業(yè)是否做好了相應(yīng)的準(zhǔn)備，建設(shè)項(xiàng)目的全過程工程咨詢已經(jīng)走入現(xiàn)實(shí)之中，其發(fā)展途徑雖然目前還不太明朗，其總體發(fā)展思路卻顯得較為明確：打破建設(shè)領(lǐng)域的條塊分割，整合建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源，尤其是人才資源，進(jìn)行優(yōu)化配置，組建適合現(xiàn)代建設(shè)項(xiàng)目管理全過程工程咨詢需求的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，向著集約化方向發(fā)展。