竣工決算審計與工程結(jié)算審核的區(qū)別
為了規(guī)范工程造價中介組織行為,保障其依法進行經(jīng)營活動,維護建設(shè)市場的經(jīng)濟秩序,確保國家經(jīng)濟建設(shè)的順利進行,建設(shè)部和各省、市都相繼頒發(fā)了《工程造價咨詢單位資質(zhì)管理辦法》,不少省、市還以省、市長令頒發(fā)了《建設(shè)工程造價管理暫行規(guī)定》,逐步將工程造價管理納入依法管理的軌道。但在實施過程中,還存在工程造價咨詢與審計的職能、執(zhí)業(yè)范圍、行業(yè)性質(zhì)、政策法規(guī)理解和執(zhí)行相悖的矛盾。因此闡明政策法規(guī),規(guī)范審計行為,已經(jīng)成為當前亟待探討解決的重要議題。
《建筑法》第十四條規(guī)定,從事建筑活動的專業(yè)技術(shù)人員,應(yīng)當依法取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格證書,并在執(zhí)業(yè)資格證書許可的范圍內(nèi)從事建筑活動。根據(jù)各省、市頒發(fā)的有關(guān)工程造價咨詢單位資質(zhì)的管理辦法,一切工程造價咨詢中介機構(gòu)(含各級審計事務(wù)所),均須向各級建設(shè)行政主管部門申辦并經(jīng)批準取得工程造價咨詢單位資質(zhì)證書,方能根據(jù)批準的資質(zhì)等級在規(guī)定的從業(yè)范圍內(nèi)從事工程造價咨詢和工程結(jié)算審核。但有的審計機關(guān)認為審計部門根據(jù)《審計法》必須對建設(shè)項目的工程預、決算實行審計,而工程結(jié)算是竣工決算的組成部分,他們不須持證,只須憑審計職能就可直接對工程結(jié)算進行審核。
審計部門(各級審計局)可否執(zhí)業(yè)工程結(jié)算審核呢?要準確闡明這個問題,必須先談?wù)勴椖靠⒐Q算審計與工程結(jié)算審核的區(qū)別:
兩者依據(jù)不同??⒐Q算審計依據(jù)《審計法》和審計署頒布的《基本建設(shè)竣工決算審計工作要求》進行,其審計內(nèi)容為:(1)竣工決算編制依據(jù);(2)項目建設(shè)及概(預)算執(zhí)行情況;(3)建設(shè)成本;(4)交付使用資產(chǎn);(5)尾工工程;(6)結(jié)余資金;(7)基建收入;(8)投資包干結(jié)余;(9)投資效益評價。主要根據(jù)國家的審計法和相關(guān)規(guī)定,對建設(shè)項目竣工決算進行審計,主要審查預(概)算在執(zhí)行中是否超支,超支原因,有無隱匿資金、隱瞞或截留基建收入和投資包干結(jié)余,以及以投資包干結(jié)余名義分基建投資之類的違紀行為等。工程結(jié)算審核,主要依據(jù)國家建設(shè)行政主管部門頒發(fā)的預算定額、工程消耗標準、取費標準以及人工、材料、機械臺班價格參數(shù)、設(shè)計圖紙和工程實物量,以承包合同為基礎(chǔ),在竣工驗收后結(jié)合施工變更、工程簽證情況,作出符合施工實際的竣工造價審查結(jié)果,作為承發(fā)包雙方結(jié)算的依據(jù)。
兩者標的不同。審計以基建項目為標的,包括資金來源、基建計劃、前期工程、征用土地、勘探設(shè)計、施工實施的一切財務(wù)收支。工程結(jié)算審核以單位工程為標的,只對單位工程造價的合理合規(guī)負責。
兩者從業(yè)人員不同。審計與工程造價審核是兩個截然不同的專業(yè)學科,審計以會計師、審計師為主;而工程造價審核以工程經(jīng)濟和工程技術(shù)人員為主。目前國家正在實行注冊造價工程師制度,今后的工程造價審核,將以造價工程師為主。以會計師、審計師來從事工程結(jié)算審核,就像要會計人員來建房子一樣隔行如隔山。聞名全國的湖北武穴審計事務(wù)所審計工程結(jié)算嚴重高估冒算事件(中央電視臺《焦點訪談》播放),除了該所審計人員受賄不公以外,還有一條,他們推卸責任的理由是不懂工程造價專業(yè)。
兩者法律效力不同。審計機關(guān)和被審計單位是一種審計行政法律關(guān)系,審計機關(guān)的審計監(jiān)督只對被審計單位產(chǎn)生法律效力,對其他單位不產(chǎn)生連帶法律約束力。凡對建設(shè)單位投資項目進行的審計結(jié)果,對施工單位的造價結(jié)算不具有約束力。如某縣建筑公司承包某縣人民銀行的辦公樓工程,工程竣工結(jié)算經(jīng)縣建行審定為280余萬元,雙方?jīng)]有異議。不久,該縣審計局對該工程造價決算進行審計,結(jié)論是:建設(shè)銀行審定的工程造價多計24萬余元,應(yīng)予審減。人民銀行以執(zhí)行審計局決定為由,從應(yīng)付建筑公司的工程款中扣除了多計工程款24萬余元。建筑公司向法院提出訴訟。法院經(jīng)審理判決人民銀行歸回扣除的工程款24萬余元。本案涉及到的關(guān)鍵問題是合同關(guān)系的一方當事人有無權(quán)利依據(jù)審計決定自行扣留合同款項。一、人民銀行和建筑公司在建筑工程承包合同這一關(guān)系中,其地位是平等的,雙方享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)應(yīng)以合同為依據(jù)進行判定。二、審計機關(guān)的審計監(jiān)督行為只對被審計單位產(chǎn)生法律約束力,對其他單位并不產(chǎn)生法律約束力。由于建筑公司不是審計對象,故并不存在對審計決定有執(zhí)行的義務(wù)。工程結(jié)算審核,以施工承包合同為基礎(chǔ),以承發(fā)包雙方發(fā)生的實物交易為依據(jù),按照國家或地方施工的有關(guān)消耗標準進行核算,對雙方均有約束力,其工程結(jié)算審核結(jié)果可作為雙方結(jié)算的法律依據(jù)。
兩者的目的不同。審計定義為:由獨立的機構(gòu)和人員檢查被審計單位的會計憑證、會計帳本、會計報表以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn),監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支是否真實、合法和有效。審計的目的是加強對公有制投資者資金進行有效的控制,減少投資者濫用職權(quán)截留資金,轉(zhuǎn)移資金于小金庫,造成建設(shè)資金流失。其職能是一種監(jiān)督行為。工程結(jié)算審核是運用科學、技術(shù)原理和經(jīng)濟法律手段,解決工程建設(shè)活動中工程造價的確定與控制,從而達到提高投資效益和經(jīng)濟效益的目的。
綜上所述,根據(jù)項目審計與工程結(jié)算審核在依據(jù)、標的、目的、法律效力、從業(yè)人員的本質(zhì)區(qū)別,其一為監(jiān)督、一為實施的職能已十分清楚,就像檢查院與法院,一主監(jiān)督,一主實施,檢察院只能起訴,不能代替法院實施判決一樣,職責十分明確。
眾所周知,審計的服務(wù)是不收費的,因為審計是審財政收支、財務(wù)收支的違紀違規(guī)行為,審計出的違紀違規(guī)款額是要收繳國庫或處罰款的。如施工單位送審的工程結(jié)算未經(jīng)造價咨詢機構(gòu)審核,直接由審計部門審核,這不是要將核減下的本屬業(yè)主的不應(yīng)付的工程款罰沒上繳國庫嗎?這又如何行得通呢?
工程造價管理是一項政策性、技術(shù)性很強、法律關(guān)系十分復雜的工作,是由立法、執(zhí)法、咨詢、監(jiān)督、仲裁等方面構(gòu)成的完整體系,涉及各系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)。其管理分工,結(jié)算階段工作由工程造價咨詢機構(gòu)負責,協(xié)調(diào)和仲裁由各級造價站負責;項目建設(shè)全過程收支及竣工決算由審計機關(guān)負責審計監(jiān)督。
為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,建設(shè)市場正逐漸向規(guī)范化、法制化轉(zhuǎn)變,工程造價咨詢也逐漸向社會化過渡,應(yīng)通過具備執(zhí)業(yè)條件的中介咨詢機構(gòu)來實施,不能再由具有行政職能的機構(gòu)來實施,而只能由它們來監(jiān)督其實施。
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