在野蠻生長被重拳整頓后，市場一度認為政府和社會資本合作(PPP)模式進入冷凍期，甚至有地方官員認為PPP模式將被拋棄。但近期一系列現(xiàn)象顯示PPP正在解凍，規(guī)范的PPP模式仍被各地青睞，并受到中央支持。

4月25日，文化旅游部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱《意見》)，明確在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域推廣PPP模式。

PPP模式仍受青睞與支持

PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴第一財經(jīng)記者，自去年底財政部清理規(guī)范PPP模式以來，這是中央部委首次出臺的PPP指導意見。《意見》首先明確了PPP模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這對PPP模式的定位不僅僅限在文旅領(lǐng)域，而是代表中央政府對PPP模式的態(tài)度，PPP將迎來新的春天。

其實不僅上述《意見》明確提出PPP模式，4月14日公布的《中共中央國務院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中，也明確提出創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運用PPP模式，引導社會資本參與基礎(chǔ)設施和民生事業(yè)。

地方上也將PPP模式視為經(jīng)濟發(fā)展和提供公共服務的重要工具。比如最近被審計署點名變相舉債的邵陽市在清理隱性債務同時，也提出重點實施城市供水、污水處理、垃圾焚燒和發(fā)電等沒有納入負面清單、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、不會新增地方政府債務的規(guī)范PPP項目，推動高質(zhì)量發(fā)展。

4月8日，陜西省委常委、西安市委書記王永康要求各級各部門要高度重視PPP工作，解放思想、真抓實干、快干會干，學經(jīng)驗、找問題、找差距、找方法，全面繼續(xù)推進PPP項目，激發(fā)大西安高質(zhì)量發(fā)展新活力。

針對西安市PPP項目推進中的不足，王永康現(xiàn)場質(zhì)問：“到底是不會干?還是不愿干?如果不會干，我們可以培訓指導干;如果不愿干，就要考慮換人干!”

今年2月初，財政部發(fā)布了《關(guān)于公布第四批PPP示范項目名單的通知》，最終396個項目從千余個項目中脫穎而出，闖入第四批示范項目名單，總投資額7588億元。這也被外界視為強監(jiān)管下，規(guī)范的PPP模式依然受中央支持的明證。

早在2014年中央大力推廣PPP模式，希望借社會資本介入來提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，進而促使政府職能轉(zhuǎn)變，推動財政體制改革和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，作為全面深化改革的重要抓手。不久后PPP呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，比如財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2015年底進入財政部PPP項目庫的項目計劃總投資額躍升至8.7萬億元，2016年底這一數(shù)字飆升至13.5萬億元。

從野蠻生長走向規(guī)范

PPP野蠻生長帶來不少問題。比如一些把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。

PPP潛在風險引起了官方高度重視，2017年P(guān)PP主題詞從發(fā)展轉(zhuǎn)向了規(guī)范。

去年5月，財政部聯(lián)合發(fā)改委、一行三會、司法部發(fā)文，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。國務院國資委發(fā)文要求PPP主力軍中央企業(yè)管控PPP風險，對PPP業(yè)務實行總量管控，從嚴設定PPP業(yè)務規(guī)模上限防止過度推高杠桿水平。

去年11月，財政部對總投資超17萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進行集中清理，清退不合規(guī)項目，目前各地已經(jīng)清退了不合規(guī)的PPP項目。

國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平曾告訴第一財經(jīng)記者，PPP項目資本金部分來自資管產(chǎn)品募集的資金，而《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見(征求意見稿)》加強對資管產(chǎn)品監(jiān)管，這對PPP項目資金影響較大。

在PPP監(jiān)管風暴下，市場信心受到打擊，甚至不少人士認為中央封殺PPP模式。華夏新供給經(jīng)濟學研究院首席經(jīng)濟學家賈康曾告訴第一財經(jīng)記者，在密集強監(jiān)管下，他接觸到的一些地方官員認為PPP模式以后不能做了。

不過，在財政部清理完P(guān)PP項目庫，規(guī)范的PPP模式邊界愈加清晰后，PPP市場迎來解凍，但規(guī)范依然是今年的主題詞。

金永祥發(fā)現(xiàn)，前述《意見》相比于其他行業(yè)推廣PPP模式的指導意見，將近期政府對規(guī)范PPP模式操作寫入，這讓文旅PPP項目更好操作，而且這些規(guī)定也適用于其他領(lǐng)域PPP項目。

比如，《意見》稱，各地財政部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區(qū)內(nèi)PPP項目財政支出責任統(tǒng)計和超限預警，嚴格政府債務管理，對政府參股及付費項目，加強建設、運營成本控制，嚴禁政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報;政府部門不得為項目債務提供任何形式擔保;嚴禁存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為。

根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年2月底，財政部全國PPP綜合信息平臺中已經(jīng)進入操作階段的PPP項目7378個，入庫項目金額約11.3萬億元。