隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、城市規(guī)模的日益擴(kuò)大以及人民生活水平的不斷提高，生活垃圾產(chǎn)生量逐年增長。大量垃圾包圍城市，給環(huán)境和城市發(fā)展造成巨大壓力;然而，與此同時，城市垃圾中也蘊(yùn)含著巨大的資源潛力和經(jīng)濟(jì)效益。我國目前已經(jīng)建成并投入使用多家垃圾焚燒發(fā)電廠，相對而言，中小縣市建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的項目還不太多。

某縣垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項目是一項涉及環(huán)境保護(hù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，縣政府于2016年8月通過政府采購選定由某公司采用的BOT模式來負(fù)責(zé)對該項目的投資、建設(shè)和運(yùn)營。本文主要以該縣垃圾焚燒發(fā)電PPP項目為例，淺談在縣城開展此類PPP項目的一些問題和建議。

一、某縣垃圾焚燒發(fā)電項目的實(shí)施效應(yīng)

1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面：設(shè)立三縣合作共建區(qū)域性垃圾焚燒發(fā)電項目。

在垃圾焚燒發(fā)電廠的選址上，不僅要符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃，而且應(yīng)該考慮生活垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施的服務(wù)區(qū)域、運(yùn)輸距離、安全衛(wèi)生防護(hù)距離等因素，并預(yù)留發(fā)展空間，最終選取的是兩條高速公路的交叉口，位于三縣交界處。即可以滿足三個縣區(qū)的垃圾處理問題，同時解決了日處理規(guī)模不足600噸的立項問題，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域性資源共享。

2.社會影響方面：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作在前，做好群眾的宣傳引導(dǎo)工作。

項目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項目開始之前，提前開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導(dǎo)工作，正確傳播生活垃圾無害化處理的相關(guān)知識，全面客觀報道相關(guān)信息。帶領(lǐng)選址區(qū)附近村民代表先后遠(yuǎn)赴寧波、杭州、佛山、深圳、惠州等地進(jìn)行考察參觀，將垃圾焚燒發(fā)電的現(xiàn)有技術(shù)和可能存在的風(fēng)險均告知村民，并且充分利用各種媒體，開展各種形式的主體宣傳活動，引導(dǎo)全民樹立“垃圾處理、人人有責(zé)”觀念，形成有利于促進(jìn)生活垃圾焚燒工作加快發(fā)展的輿論氛圍。在項目正式進(jìn)入采購程序之前，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估已完成，村民代表通過率96.6%。在簽約特許經(jīng)營協(xié)議中，也重點(diǎn)完善了當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c和政府決策機(jī)制，加強(qiáng)公眾監(jiān)督、健全居民對本項目訴求表達(dá)機(jī)制，做到零上訪，公示零抗議。

3.環(huán)境效益方面：打通上下產(chǎn)業(yè)鏈，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系和靜脈產(chǎn)業(yè)園項目。

垃圾焚燒發(fā)電廠項目在運(yùn)作中，最大的難題是垃圾收運(yùn)問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾無法有效收集進(jìn)行集中處理。本項目涉及3個縣的合作，所以如何加強(qiáng)生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌收集處工作，如何科學(xué)布局設(shè)立垃圾運(yùn)輸點(diǎn)就更為重要。由于收運(yùn)是處置的前提，通過相關(guān)績效考核機(jī)制的設(shè)計，可以有效激勵項目公司主動甚至超額完成收運(yùn)工作?？捎身椖抗咀鳛槭者\(yùn)工作責(zé)任主體建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系，進(jìn)行三縣統(tǒng)一科學(xué)布局垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站和壓縮式垃圾車的運(yùn)行路線，完成覆蓋半徑60公里的生活垃圾焚燒處理設(shè)施，降低運(yùn)營成本，提高垃圾收集效率和質(zhì)量，形成“戶集、村收、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾區(qū)域收運(yùn)和處理新模式，逐步實(shí)現(xiàn)生活垃圾終端處理方式由填埋向焚燒轉(zhuǎn)變。

二、垃圾焚燒發(fā)電項目管理流程要點(diǎn)

1.項目運(yùn)作模式方面，采用了BOT模式，通過與社會資本的合作，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財政投入不足，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

2.績效評價指標(biāo)及體系方面，本項目在PPP合同運(yùn)營績效的監(jiān)督制度和行業(yè)管理程序方面，建立了一套多層次的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督評估體系，體現(xiàn)垃圾焚燒項目中不同利益方的全方位參與，包括政府行政主管部門、公眾、專業(yè)監(jiān)督部門的各級別的例行檢查監(jiān)督、最少兩年一次的中期評估等。這些措施中，在線數(shù)據(jù)系統(tǒng)和向公眾公開評估結(jié)果的效能比較突出。建立遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)，從技術(shù)上提供了運(yùn)營實(shí)時動態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)，向公眾開發(fā)和公布年度評估報告可顯示較長時期的環(huán)境影響，相當(dāng)于讓不同的關(guān)系方用不同倍率的望遠(yuǎn)鏡和顯微鏡觀察常規(guī)情況下看不清的目標(biāo)和探討不易理解的問題。

3.社會資本的選擇方式方面，評標(biāo)委員會根據(jù)投標(biāo)人的技術(shù)文件、財務(wù)文件、法律文件、業(yè)績資質(zhì)文件、生活垃圾處置服務(wù)費(fèi)單價等因素，采用綜合評分法進(jìn)行評估選取社會資本。鑒于綜合評分法權(quán)值的概念使評標(biāo)結(jié)果更具科學(xué)性，有效防止低價的不正當(dāng)競爭;與我國目前的垃圾焚燒發(fā)電市場環(huán)境基本相適應(yīng);能夠選中綜合實(shí)力較強(qiáng)、投標(biāo)報價較合理的投標(biāo)人為中標(biāo)單位。最終通過綜合評分法進(jìn)行評估。

4.談判要點(diǎn)方面，項目談判圍繞核心的垃圾處理供應(yīng)量及與周邊縣區(qū)的合作方式、完善援建鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)垃圾收運(yùn)體系，解決飛灰和滲濾液及檢修期的垃圾處理等問題進(jìn)行了為期三個月的詳談，彌補(bǔ)了招標(biāo)文件時特許經(jīng)營協(xié)議草稿的部分內(nèi)容，使雙方利益達(dá)成一致，獲得合作共贏。

三、垃圾焚燒發(fā)電項目實(shí)施成效

以該垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項目為依托，建成三縣合作共建的區(qū)域性鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系和有著生活垃圾焚燒發(fā)電、秸稈焚燒發(fā)電、餐廚垃圾資源化、污泥干化焚燒等無害化處理設(shè)施的靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)，解決了周邊100公里輻射區(qū)的垃圾問題，提高垃圾處理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性，實(shí)現(xiàn)了垃圾處理無害化、減量化、資源化的戰(zhàn)略發(fā)展要求，此項目的成功落地不僅找到破解農(nóng)村垃圾危機(jī)的有效途徑，也成為中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作共建、資源公用的典型代表。

同時，此類項目能夠大力提升政府能力。通過PPP模式將該縣垃圾焚燒發(fā)電項目交由社會資本來管理運(yùn)營，有助于明確界定政府的職責(zé)定位，推動政府主要做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)等方面的工作，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”和PPP項目的“監(jiān)管者”。此項目的成功落地不僅提高了該縣生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理水平，同時政府職能部門不再“親力親為”、“大包大攬”提供垃圾處理服務(wù)，而是作為監(jiān)督者和合作者，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵與約束相容”的原則，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。

四、垃圾焚燒發(fā)電項目存在的問題

1、我國的垃圾處理行業(yè)的整體技術(shù)水平仍然比較低，垃圾焚燒的技術(shù)還相對集中在少數(shù)企業(yè)。垃圾焚燒要求高、投資大，回收期也長，并且運(yùn)營管理的水平也要求比較高，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，特別是環(huán)保要求高。當(dāng)然，隨著技術(shù)的進(jìn)步，我國的垃圾處理水平得到了較大的提升，但部分垃圾焚燒項目在潛伏性的污染防治等問題上還存在不少的問題，值得我們特別關(guān)注。

2、垃圾焚燒發(fā)電項目屬于社會重大公共安全項目，社會影響較大，當(dāng)?shù)鼐用褚坏┓磳?，則對項目開工落地造成極大的社會穩(wěn)定風(fēng)險。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》，“新改擴(kuò)建項目環(huán)境防護(hù)距離不得小于300米”，項目周邊村莊需整體搬遷，這也涉及一系列問題。

3、垃圾焚燒作為公益性的項目，政府補(bǔ)貼和收益分配機(jī)制還不夠完善。在這種情況下，社會資本是否能獲得穩(wěn)定的收益、多少收益還心中沒數(shù)，心存疑慮。在已開展的一些PPP垃圾焚燒項目中，有的地方政府缺乏企業(yè)精神，嚴(yán)重拖欠費(fèi)用，或者過于壓低垃圾焚燒處理支付價格的情況，讓不少社會資本對這一類的PPP項目還存在著一種觀望態(tài)度。垃圾焚燒發(fā)電廠建成后，單純依靠原有縣城環(huán)衛(wèi)處收集、運(yùn)輸城區(qū)垃圾，損耗量較大，也難以達(dá)到環(huán)境處理公眾滿意度。

五、推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電PPP項目需做的工作

1、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作在前，做好群眾的宣傳引導(dǎo)工作。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項目開始之前，提前開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導(dǎo)工作，正確傳播生活垃圾無害化處理的相關(guān)知識，全面客觀報道相關(guān)信息。

2、按照合理布局、區(qū)域統(tǒng)籌的原則，采用共建共享方式規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性焚燒處理設(shè)施。支持具備協(xié)同資源化處理條件的縣(市、區(qū))加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾協(xié)同處置設(shè)施建設(shè)，通過建設(shè)大中型中轉(zhuǎn)設(shè)施，增強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)能力，提升城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用比例，大力推進(jìn)垃圾焚燒設(shè)施和相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)。

3、要加強(qiáng)項目的前期論證。PPP項目不同于一般的工程建設(shè)項目，它的項目和內(nèi)容，以及它的邊界條件要復(fù)雜得多，如果聘請專業(yè)咨詢單位并得到其幫助可以達(dá)到事半功倍的效果。作為城市公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項目涉及投融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交，以及合資經(jīng)營等事項，合同的內(nèi)容比較多，而且它的邊界條件非常復(fù)雜，需要對國家的政策、法規(guī)，還有技術(shù)、財務(wù)，以及金融、法律對各方面的專業(yè)知識進(jìn)行一個綜合、融合，還有協(xié)同的應(yīng)用。選擇有實(shí)力，有經(jīng)驗，負(fù)責(zé)任，重信譽(yù)的專業(yè)化社會投資人是PPP項目成功的關(guān)鍵。

4、政府應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，促進(jìn)風(fēng)險的合理分擔(dān)。風(fēng)險的識別與合理分擔(dān)是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵，政府和社會資本方應(yīng)通過風(fēng)險的最優(yōu)分配來實(shí)現(xiàn)項目價值的提升，對于城市垃圾的焚燒項目是否能收集到足夠數(shù)量的垃圾，這應(yīng)該說現(xiàn)在還是存在著很大的不確定性，這也構(gòu)成了項目公司的運(yùn)營風(fēng)險。因此，對于這一類的項目，PPP的協(xié)議當(dāng)中應(yīng)該明確地規(guī)定政府對于最低垃圾處理數(shù)量和收益的擔(dān)保，來保障社會資本能夠獲得合理的收益。這樣社會資本參與處理垃圾項目的時候心里才踏實(shí)。