近日，一些省市為了進(jìn)一步深化政府采購“放管服”改革，降低政府采購制度性交易成本，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，取消了在政府采購活動(dòng)中需交納投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定。從出發(fā)點(diǎn)來講，筆者是贊成的，但是，筆者認(rèn)為，不應(yīng)簡單地取消投標(biāo)保證金，特別是在沒有其他手段或措施的前提下，不能取消，而應(yīng)重在規(guī)范管理。

首先，投標(biāo)保證金在政府采購活動(dòng)中發(fā)揮著積極作用，不能取消。

投標(biāo)保證金是投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求向采購人出具的，以一定金額表示的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保。其實(shí)質(zhì)是為了避免因投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)隨意撤銷投標(biāo)或中標(biāo)后不提交履約保證金和簽署合同、不履行義務(wù)等行為而給采購人造成損失。

招標(biāo)投標(biāo)是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律活動(dòng)，采購人的招標(biāo)是一種要約邀請(qǐng)行為，投標(biāo)人作為要約的響應(yīng)者，向采購人(要約發(fā)起者)遞交投標(biāo)文件之后，即意味著響應(yīng)采購人發(fā)出的要約邀請(qǐng)。在投標(biāo)文件遞交截止時(shí)間至采購人確定中標(biāo)人的這段時(shí)間內(nèi)，投標(biāo)人不得退出競標(biāo)或者修改投標(biāo)文件；而一旦采購人發(fā)出中標(biāo)通知書，作出承諾，合同即告成立，中標(biāo)的投標(biāo)人必須接受，并受到約束。否則，中標(biāo)投標(biāo)人就要承擔(dān)合同訂立過程中的締約過失責(zé)任，就要承擔(dān)投標(biāo)保證金不予退還的法律后果，這實(shí)際上是對(duì)投標(biāo)人違背誠實(shí)信用原則的一種懲罰。投標(biāo)保證金能夠?qū)ν稑?biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生約束作用，這是投標(biāo)保證金最基本的功能。因此，要求投標(biāo)人交納投標(biāo)保證金也是落實(shí)“契約精神”的具體措施，是市場經(jīng)濟(jì)體制中的一種制約手段，是信用體系建設(shè)的重要組成部分。

其次，交納投標(biāo)保證金是一種國際慣例，不能取消。

目前，無論是世界銀行《采購指南》，還是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家招投標(biāo)的制度設(shè)計(jì)中，都有關(guān)于投標(biāo)保證金的規(guī)定或并沒有不允許收取投標(biāo)保證金的規(guī)定。我國招標(biāo)投標(biāo)、政府采購立法過程中，考慮到我國市場經(jīng)濟(jì)的不完善性及信用體系建設(shè)的滯后性，在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《政府采購法實(shí)施條例》的制度設(shè)計(jì)上，也都有交納或收取投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體制國家，無論是法制建設(shè)、信用體系的完善，還是配套措施及政府采購的實(shí)踐，都要早于或優(yōu)于我國，但它們?nèi)詫⒔患{或收取投標(biāo)保證金作為一種制約措施，說明了其存在的必要性和合理性。一旦我國取消投標(biāo)保證金，開放政府采購市場后，國外供應(yīng)商也要參與競爭，對(duì)他們是否也無需收取投標(biāo)保證金？或是再恢復(fù)投標(biāo)保證金制度？一項(xiàng)政策的制定，應(yīng)通盤考慮這些問題。

最后，在沒有修改法規(guī)之前，地方規(guī)定不可違反上位法規(guī)，因此不能取消。

在政府采購相關(guān)法規(guī)沒有修改的前提下，或其他配套法規(guī)、措施沒有出臺(tái)前，簡單地取消投標(biāo)保證金，既是一種違法行為，也是一種將復(fù)雜問題簡單化的行為。且嚴(yán)格地講，是一種管理不作為的表現(xiàn)。

當(dāng)前，投標(biāo)保證金收取和管理中存在的問題主要有：

一是要求供應(yīng)商交納投標(biāo)保證金的形式單一。按照《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，“投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交”。有些采購人或代理機(jī)構(gòu)卻怕麻煩，或?yàn)榱吮ＷC自己的利益不受損害，要求投標(biāo)供應(yīng)商只用現(xiàn)金的形式交納；有的雖要求用支票形式提交，但規(guī)定以到賬為準(zhǔn)，仍然等同于現(xiàn)金。這些都無形中增加了投標(biāo)供應(yīng)商的負(fù)擔(dān)。

二是投標(biāo)保證金交納數(shù)額不規(guī)范?！稐l例》規(guī)定“投標(biāo)保證金不得超過采購項(xiàng)目預(yù)算金額的2%”。以采購項(xiàng)目預(yù)算金額200萬元為例，按規(guī)定應(yīng)交納40000元的投標(biāo)保證金，有些采購人或代理機(jī)構(gòu)卻按50000元收取。有的代理機(jī)構(gòu)為了保證自己的代理服務(wù)費(fèi)不因供應(yīng)商的原因而受損，將投標(biāo)保證金與代理服務(wù)費(fèi)等費(fèi)用掛鉤，導(dǎo)致投標(biāo)保證金的數(shù)額超過項(xiàng)目預(yù)算金額的2%，且項(xiàng)目越小，超過的越多，有些在3%-4%。

三是保證金退還不及時(shí)。雖然《條例》規(guī)定“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金，自政府采購合同簽訂之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金”。但在實(shí)際操作中，中標(biāo)通知書的發(fā)出時(shí)間并非定數(shù)?！稐l例》要求，“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)，發(fā)出中標(biāo)、成交通知書”。也就是說，在發(fā)布中標(biāo)公告的同時(shí)，即可發(fā)中標(biāo)、成交通知書。

但采購人或采購代理機(jī)構(gòu)為了保險(xiǎn)或穩(wěn)妥起見，并不是在采購人確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商之后的2個(gè)工作日內(nèi)發(fā)中標(biāo)、成交通知書，而常常在中標(biāo)公告公布后沒有質(zhì)疑的情況下再發(fā)中標(biāo)、成交通知書，一般為公告后的7個(gè)工作日。除此之外，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)也會(huì)因各種原因，不按規(guī)定退還投標(biāo)保證金。對(duì)于因采購人或采購代理機(jī)構(gòu)自身原因而延遲退還投標(biāo)保證金的，也沒有退還其保證金在銀行所產(chǎn)生的孳息。供應(yīng)商為了與采購人或采購代理機(jī)構(gòu)維護(hù)關(guān)系，往往也不敢計(jì)較。

四是隨意扣罰（沒收）投標(biāo)保證金。關(guān)于投標(biāo)保證金不予退還的規(guī)定，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）等有明確規(guī)定，在實(shí)際操作中，有些采購人或代理機(jī)構(gòu)卻隨意擴(kuò)大化處理，對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)遲到、投標(biāo)截止時(shí)間前撤回投標(biāo)、投標(biāo)人沒有參與開標(biāo)會(huì)等都實(shí)行扣罰（沒收）投標(biāo)保證金的處罰。

五是扣罰（沒收）投標(biāo)保證金的主體不明確。我國政府采購法律法規(guī)未明確投標(biāo)保證金的扣罰（沒收）主體，也沒有扣罰（沒收）的投標(biāo)保證金如何處理的相關(guān)規(guī)定。

六是強(qiáng)行將投標(biāo)保證金轉(zhuǎn)為履約保證金或轉(zhuǎn)為采購代理服務(wù)費(fèi)。

七是一些大型采購項(xiàng)目（如PPP項(xiàng)目）雙重收取投標(biāo)保證金。也就是融資需要交納一定數(shù)額的保證金，在投標(biāo)時(shí)又需要交納一定數(shù)額的投標(biāo)保證金。

針對(duì)這些問題，我們應(yīng)在如下方面下功夫，讓好的制度真正發(fā)揮作用。

一是堅(jiān)持投標(biāo)保證金交納或收取的非現(xiàn)金模式。非現(xiàn)金模式不是狹義的現(xiàn)金，還應(yīng)包括支票等，也就是可直接提取或支付資金的票據(jù)。這是解決企業(yè)資金難、融資難，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵所在。

二是聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)專門設(shè)計(jì)一款投標(biāo)保函。目前金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的投標(biāo)保函大都需要資產(chǎn)（資金）抵押，無形中增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

三是加快政府采購信用體系建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，信用建設(shè)與道德建設(shè)、法制建設(shè)是不可相互替代的，必須發(fā)揮各自的長處和作用，相互促進(jìn)，共同規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。因此，應(yīng)建立包含經(jīng)濟(jì)交易信用體系和社會(huì)誠信體系在內(nèi)的廣義的社會(huì)信用體系。

四是區(qū)別對(duì)待采購項(xiàng)目和供應(yīng)商。對(duì)于不同的采購項(xiàng)目、不同信用等級(jí)的供應(yīng)商，其投標(biāo)保證金的形式應(yīng)有所不同，讓遵紀(jì)守法者享受“優(yōu)先”“實(shí)惠”的待遇。

五是制定政府采購投標(biāo)保證金管理實(shí)施細(xì)則，明確投標(biāo)保證金的收取標(biāo)準(zhǔn)、形式、主體，界定投標(biāo)保證金的范圍，確定扣罰（沒收）投標(biāo)保證金的主體、原則。

六是加強(qiáng)對(duì)投標(biāo)保證金收取及沒收行為的監(jiān)管。