有效投標(biāo)不足三家可以繼續(xù)評標(biāo)嗎?
本文分析了“有效投標(biāo)不足三個”時是否“否決所有投標(biāo)”的相關(guān)爭議,為評標(biāo)過程中的類似問題提供參考。依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》,評標(biāo)由評標(biāo)委員會負(fù)責(zé),這就需要評標(biāo)委員會既遵守法定的評審規(guī)則,又充分考慮招標(biāo)人的利益及風(fēng)險,綜合各種因素,做出科學(xué)的評定和推薦,為招標(biāo)采購營造健康良性的競爭環(huán)境。
在招投標(biāo)實踐中,經(jīng)常遇到“評標(biāo)委員會在否決不合格投標(biāo)后,使得有效投標(biāo)不足三個”情況下,不再繼續(xù)評標(biāo),而是直接否決所有投標(biāo)重新招標(biāo)。本文從法規(guī)及現(xiàn)實角度論述“有效投標(biāo)不足三個”時繼續(xù)評標(biāo)的可行性及必要性,以期減少無謂流標(biāo),提高招標(biāo)效率,節(jié)約社會成本。
一、認(rèn)為“有效投標(biāo)不足三個”招標(biāo)失敗的緣由
筆者長期從事一線招標(biāo)管理工作,曾經(jīng)十分堅定地認(rèn)為,開標(biāo)后,只要有效投標(biāo)被否決到不足3個,整個招標(biāo)就宣告失敗。細(xì)想之下,筆者之所以有此觀點,一是因為《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》都有相應(yīng)規(guī)定,“投標(biāo)人少于3個的,招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)”,“投標(biāo)人少于3個的,不得開標(biāo);招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)”,把“有效投標(biāo)不足三個”等同于“投標(biāo)人少于3個”,認(rèn)為這種情況下應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo);二是因為《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十七條規(guī)定,“因有效投標(biāo)不足三個使得投標(biāo)明顯缺乏競爭的,評標(biāo)委員會可以否決全部投標(biāo)”,這想當(dāng)然地給“有效投標(biāo)被否決到少于三個,整個招標(biāo)項目就宣告失敗”找到了法規(guī)依據(jù);三是因為《政府采購法》第三十六條規(guī)定,“在招標(biāo)采購中,出現(xiàn)下列情形之一的,應(yīng)予廢標(biāo):(一)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的”,想當(dāng)然地套用《政府采購法》來約束非政府采購項目,一些評標(biāo)專家、招標(biāo)人以及招標(biāo)代理機構(gòu)從業(yè)人員對“有效投標(biāo)少于三個招標(biāo)項目就失敗”的認(rèn)識,也多是源于上述三個方面的影響。
二、“有效投標(biāo)不足三個”繼續(xù)評標(biāo)的可行性
“有效投標(biāo)不足三個”,需要繼續(xù)評標(biāo)的障礙,主要來自兩個方面:一是認(rèn)識問題;二是怕?lián)?zé)任。
(一)“有效投標(biāo)不足三個”不同于“投標(biāo)人少于3個”
這是兩個完全不同的招投標(biāo)階段,“投標(biāo)人少于3個”發(fā)生在投標(biāo)截止時,法律規(guī)定不得開標(biāo),應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。“有效投標(biāo)不足三個”發(fā)生在評標(biāo)中,它的前提是有了響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的至少三家投標(biāo)人,并且經(jīng)過了開標(biāo)環(huán)節(jié),進(jìn)入到評標(biāo)過程,“有效投標(biāo)不足三個”是因否決不合格投標(biāo)造成的,而不是遞交投標(biāo)的個數(shù),兩者有著本質(zhì)區(qū)別。另外,兩種情況的認(rèn)定主體也不同,認(rèn)定“投標(biāo)人少于3個”的主體是招標(biāo)人或其委托的代理機構(gòu),認(rèn)定“有效投標(biāo)不足三個”的主體是評標(biāo)委員會。
(二)“有效投標(biāo)不足三個”不是招標(biāo)失敗的充分條件
《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十七條規(guī)定,“因有效投標(biāo)不足三個使得投標(biāo)明顯缺乏競爭的,評標(biāo)委員會可以否決全部投標(biāo)”,很明顯,這里“否決全部投標(biāo)”應(yīng)同時具備兩個前提,一是有效投標(biāo)不足三個,二是出現(xiàn)投標(biāo)明顯缺乏競爭的后果。若只具備前一項,構(gòu)不成否決全部投標(biāo)的充分條件,而應(yīng)該繼續(xù)評審。而且在“否決全部投標(biāo)”前用的措辭是“可以”,從法律術(shù)語角度講,這是授權(quán)性的規(guī)范,表示某種行為法律規(guī)定可以為,也同時允許可以不為,要由被授權(quán)者根據(jù)不同的情況而定,這與法律條文中的“應(yīng)當(dāng)、必須”等強制字眼有明顯區(qū)別。
(三)“有效投標(biāo)不足三個”不意味著缺乏競爭性
許多評標(biāo)委員會認(rèn)為“有效投標(biāo)不足三個”就意味著“投標(biāo)明顯缺乏競爭”,這是一個認(rèn)識誤區(qū)。首先要明白,一是投標(biāo)人的競爭是在投標(biāo)截止前形成,而不是在評標(biāo)過程中,既然能夠開標(biāo),投標(biāo)競爭數(shù)量就符合法律規(guī)定;二是投標(biāo)人的競爭,是與它所在的市場競爭,而不是與一兩個特定的投標(biāo)人競爭,《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十二條規(guī)定,“招標(biāo)人不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。”正常情況下,某個投標(biāo)人不可能知道其他投標(biāo)人信息,它只能根據(jù)市場情況,結(jié)合自身實力參加投標(biāo)競爭,因此,即便只有一個有效投標(biāo),它也是帶有競爭性的,只是競爭性的強弱,需要評審后才能決定;三是“有效投標(biāo)不足三個”是因否決不合格投標(biāo)造成的,實際前來投標(biāo)的可能有十多家單位,或因招標(biāo)條件苛刻、不合理,或因投標(biāo)中缺簽字、蓋章、有漏項、忘帶資質(zhì)原件等情況被否決到“有效投標(biāo)不足三個”,實事求是地說,這樣的競爭是非常激烈的。另外,《世界銀行采購指南》中也有這樣的規(guī)定,“缺乏競爭性不應(yīng)僅僅以投標(biāo)人的數(shù)量來確定。如果招標(biāo)廣告的刊登令人滿意,而所報的價格與市場價格相比是合理的,即使只有一份投標(biāo)書,招標(biāo)過程也可以被認(rèn)為有效”。
(四)否決所有投標(biāo)需要合法合規(guī)
如果因“有效投標(biāo)不足三個”,就輕易否決所有投標(biāo),不再評標(biāo),是典型的“株連”行為,不符合法律精神。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十二條規(guī)定,“評標(biāo)委員會經(jīng)評審,認(rèn)為所有投標(biāo)都不符合招標(biāo)文件要求的,可以否決所有投標(biāo)”。這里否決所有投標(biāo)的前提是,所有投標(biāo)都不符合招標(biāo)文件要求,內(nèi)在邏輯是,只要有符合招標(biāo)文件要求的投標(biāo),就不應(yīng)該被否決,而是繼續(xù)評標(biāo)。前面提到的《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十七條中所列評標(biāo)委員會可以否決全部投標(biāo),需要兩個前置條件,“有效投標(biāo)不足三個”是評標(biāo)的階段結(jié)果,但并不是評標(biāo)的結(jié)束,還需要進(jìn)一步評審是否“使得投標(biāo)明顯缺乏競爭”。“有效投標(biāo)不足三個”并不是“投標(biāo)明顯缺乏競爭”的必要和充分條件。
(五)“有效投標(biāo)不足三個”繼續(xù)評標(biāo)的法律參照
先看兩條法律條文,《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十四條規(guī)定,“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目違反本法規(guī)定,中標(biāo)無效的,應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定的中標(biāo)條件從其余投標(biāo)人中重新確定中標(biāo)人或者依照本法重新進(jìn)行招標(biāo)。”《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第五十五條規(guī)定,“排名第一的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、因不可抗力不能履行合同、不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金,或者被查實存在影響中標(biāo)結(jié)果的違法行為等情形,不符合中標(biāo)條件的,招標(biāo)人可以按照評標(biāo)委員會提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人,也可以重新招標(biāo)。”法律規(guī)定,投標(biāo)人達(dá)到三個,就具備開標(biāo)、評標(biāo)條件,假若只有三個投標(biāo)人,在出現(xiàn)“中標(biāo)無效”“中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)”或“不符合中標(biāo)條件”等情況時,那么就只剩不足三個投標(biāo)人,法律允許從剩余的兩個或一個投標(biāo)人中確定中標(biāo)人。由此可以佐證,在“有效投標(biāo)不足三個”時,當(dāng)然能夠繼續(xù)評標(biāo),進(jìn)而確定其他投標(biāo)人是否符合中標(biāo)條件。
(六)“有效投標(biāo)不足三個”不再評標(biāo)的風(fēng)險認(rèn)識
某些評委怕?lián)?zé)任,當(dāng)“有效投標(biāo)不足三個”時,通常做法是直接否決所有投標(biāo),不再評審,認(rèn)為重新招標(biāo)最為穩(wěn)妥,風(fēng)險最小。這本身就是一個誤區(qū),前面提到否決所有投標(biāo)需要合法合規(guī),如果有人質(zhì)疑,認(rèn)為項目沒有出現(xiàn)明顯缺乏競爭的情形,不應(yīng)該否決全部投標(biāo),評標(biāo)委員會就應(yīng)當(dāng)為否決全部投標(biāo)承擔(dān)舉證責(zé)任。相反,進(jìn)入招標(biāo)詳細(xì)評審階段,確認(rèn)剩余有效投標(biāo)是否具有競爭性,最后得出有效投標(biāo)是滿足中標(biāo)條件還是需要否決所有投標(biāo)的結(jié)論,最符合法律規(guī)定,也最為穩(wěn)妥。另外,開標(biāo)后重新招標(biāo),由于招標(biāo)競爭信息不對稱理論遭到破壞,可能導(dǎo)致最后中標(biāo)價超過首輪所有有效投標(biāo)報價,甚至出現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo)風(fēng)險。
三、“有效投標(biāo)不足三個”繼續(xù)評標(biāo)的必要性
繼續(xù)評標(biāo),結(jié)果無非有二,第一是選出滿足中標(biāo)條件的中標(biāo)人,簽訂合同;第二是投標(biāo)明顯缺乏競爭,否決所有投標(biāo),重新招標(biāo)。
(一)第一種結(jié)果避免重新招標(biāo)
一是節(jié)約時間,提高效率。在一個單位內(nèi)部,從招標(biāo)失敗到啟動重新招標(biāo),再到開標(biāo),按招投標(biāo)合理合法的時間流程算下來,最少也得延誤項目進(jìn)度一個月時間,嚴(yán)重降低了采購效率。
二是節(jié)約招投標(biāo)社會成本。招標(biāo)活動是有成本的,而且這個成本涉及投標(biāo)人、招標(biāo)人及招標(biāo)代理機構(gòu)等多個方面。包括文件編制、差旅、食宿、場地、評標(biāo)服務(wù)費、管理費等等,不管招標(biāo)結(jié)果如何,這些成本費用都要發(fā)生。
三是降低不利因素影響。開標(biāo)后,重新招標(biāo),對已參與投標(biāo)者而言,其投標(biāo)競爭信息已經(jīng)公開,再次投標(biāo),將處于十分不利的競爭地位,存在不公平;對招標(biāo)人而言,潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量及其競爭信息已經(jīng)公開,給串標(biāo)、圍標(biāo)提供了機會;對某些市場受眾面較窄的項目而言,重新招標(biāo)未必會帶來更高收益,可能導(dǎo)致中標(biāo)價更高;對有時限要求的項目而言,因延誤帶來的損失可能會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于重新招標(biāo)帶來的收益。
(二)第二種結(jié)果保證程序正義
同樣是否決所有投標(biāo),經(jīng)過評審后否決所有投標(biāo)與出現(xiàn)“有效投標(biāo)不足三個”后直接否決所有投標(biāo),雖然結(jié)果一樣,但意義絕對不同。招投標(biāo)活動是一種法律規(guī)范活動,有著法律上的程序性,即便所有投標(biāo)應(yīng)當(dāng)被否決,也得經(jīng)過評審后否決,這代表著程序正義。“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn),而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”,評審就是程序正義中的“看得見”的表現(xiàn)形式。評審后否決所有投標(biāo),還可以讓招標(biāo)人重新審視招標(biāo)條件,分析是什么原因?qū)е滤型稑?biāo)都被否決,成為無效投標(biāo),為后續(xù)重新招標(biāo)成功夯實基礎(chǔ)。
四、結(jié)語
當(dāng)“有效投標(biāo)不足三個”時,直接否決所有投標(biāo)重新招標(biāo),是不符合法律精神的。在其他有效投標(biāo)人符合中標(biāo)條件,能夠滿足采購需求的情況下,招標(biāo)人應(yīng)盡量確定其為中標(biāo)人,以節(jié)約時間和成本,提高效率;在所有投標(biāo)人與采購預(yù)期差距較大,選擇中標(biāo)人對招標(biāo)人明顯不利時,招標(biāo)人可以選擇重新招標(biāo)。但無論如何,這種兩種結(jié)論都需要通過繼續(xù)評審后得出。
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