我國在政府采購法律制度中有明確的防止低于成本價成交的要求和條款。但如何區(qū)分“合理低價”與“異常低價”，始終是個難題。本期我們來梳理政府采購中的那些“低價”問題，希望對您有所幫助。

“最低價中標(biāo)”真的不合理嗎？

最低價中標(biāo)有一個不可忽視的前提，那就是這個投標(biāo)產(chǎn)品必須全方位滿足采購文件及采購人的需要。在滿足了采購人需要的前提下，為什么不可以是最低價中標(biāo)呢？如果不是最低價中標(biāo)，又該由什么樣的供應(yīng)商來中標(biāo)呢？所以，取消最低價中標(biāo)的做法，并不可行。而且，即使取消最低價中標(biāo)，也并不能自然形成價高一定質(zhì)優(yōu)的買賣博弈機制。

最低價中標(biāo)是國際通行的評標(biāo)辦法。《世界貿(mào)易組織政府采購協(xié)議》有規(guī)定："在價格是唯一評價標(biāo)準(zhǔn)的情況下，應(yīng)將合同授予報價最低的投標(biāo)供應(yīng)商"?！秶H復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸采購指南》有一條表述是：“合同應(yīng)該授予具有最低評標(biāo)價的投標(biāo)，而不一定是報價最低的投標(biāo)"。最低評標(biāo)價法符合國際慣例，是不應(yīng)該被取消的。我們應(yīng)該遏制的是低價惡性競爭，而不是合理低價競爭。

低于成本價如何認(rèn)定？

一般來說，貨物類項目中，貨物成本構(gòu)成=構(gòu)成貨物主要原料的進(jìn)價（包括稅收）+集成貨物的人工成本+管理成本+運輸成本+售后服務(wù)費用。工程類項目的成本價，目前主要是依據(jù)各省或各地出臺的建筑工程預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范進(jìn)行概算。服務(wù)的成本價極為特殊，因為不同服務(wù)類型的成本構(gòu)成不同。

有了統(tǒng)一的成本價計算標(biāo)準(zhǔn)，在認(rèn)定供應(yīng)商是否惡意低價投標(biāo)或低于成本報價時，還應(yīng)具體情況具體分析。工程的成本價可依據(jù)建筑工程預(yù)算定額規(guī)范編制，其正負(fù)誤差為3都屬于正常范圍。供應(yīng)商的報價只有低于工程正規(guī)預(yù)算價的15%以上時才算惡意低價投標(biāo)或低于成本報價。貨物的成本價也有一個公允的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即貨物的成本價不能低于市場平均價，這個市場平均價中能節(jié)省的只有管理費用。影響管理費用在市場平均價中所占比例的因素也有許多，如供應(yīng)商所在地的經(jīng)濟水平、供應(yīng)商的規(guī)模大小、供應(yīng)商的管理水平等。服務(wù)的成本價的判斷標(biāo)準(zhǔn)要相對復(fù)雜一些，需要依據(jù)具體項目具體判斷。

報價低于其他投標(biāo)人多大幅度為“明顯低價”？

87號令第六十條沒有明確什么是“明顯低價”，到底低到什么程度算是“明顯低價”？筆者根據(jù)多年經(jīng)驗，認(rèn)為把投標(biāo)人報價低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的平均報價20%的確定為“明顯低價”較合理。當(dāng)然，最終是否認(rèn)定低于其他通過符合性審查投標(biāo)人平均報價20%的報價為“明顯低價”，決定權(quán)在評標(biāo)委員會，但這并不影響采購機構(gòu)在評標(biāo)前做一些準(zhǔn)備性工作。

如何認(rèn)定低價供應(yīng)商的價格澄清是否合理？

根據(jù)87號令第六十條規(guī)定，被評標(biāo)委員會認(rèn)為“低價”的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報價合理性的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理。

首先，要求供應(yīng)商提供書面說明及證明材料的合理時間必須明確，不能因為供應(yīng)商澄清，無限制地將評標(biāo)拖延下去。其次，除了書面說明之外，評標(biāo)委員會必要時也可以要求供應(yīng)商提供相關(guān)證明材料。再次，由評標(biāo)委員會根據(jù)供應(yīng)商現(xiàn)場澄清狀況來認(rèn)定其報價是否合理。最后，根據(jù)世界銀行對低價投標(biāo)的處理規(guī)則：“如果投標(biāo)人的證明文件能夠解釋其低價的合理性，則接受投標(biāo)；如果證明文件基本能夠解釋其低價的合理性，但采購方仍認(rèn)為有風(fēng)險，可以讓投標(biāo)人增加不超過合同價格的20%的履約保證金數(shù)量；如果這些證明文件仍不能說明其低價的合理性，則拒絕投標(biāo)”。

為什么軟件開發(fā)項目采購中經(jīng)常出現(xiàn)超低報價？

一般來說，貨物、工程類項目存在大量的原材料、人力、物流等成本，報價之間差距有限，超低價或零報價往往出現(xiàn)在軟件開發(fā)項目中。從系統(tǒng)軟件生命周期構(gòu)成的兩階段（即開發(fā)階段和維護(hù)階段）分析，系統(tǒng)軟件的成本由開發(fā)成本和維護(hù)成本構(gòu)成，比例約為1:2。部分供應(yīng)商為了霸占市場，濫用競爭優(yōu)勢，故意壓低開發(fā)成本進(jìn)行投標(biāo)，以此手段擊敗競爭對手取得中標(biāo)資格，隨后在系統(tǒng)開發(fā)的過程中通過設(shè)置技術(shù)壁壘、保留源代碼等方式，實現(xiàn)對整個系統(tǒng)開發(fā)項目的“綁架”，最終利用維保、二次開發(fā)陸續(xù)收回后續(xù)成本。

軟件開發(fā)項目中如何判定低于成本價投標(biāo)？

傳統(tǒng)IT服務(wù)主要包括定制軟件開發(fā)、信息系統(tǒng)集成、信息化項目監(jiān)理、系統(tǒng)運維服務(wù)等。此類IT項目里雖然也有生產(chǎn)資料折舊等其它成本，但主要是人工成本。以評標(biāo)角度，判斷IT服務(wù)的成本，主要是看投標(biāo)人報價是否低于提供服務(wù)所需的人工成本。

IT服務(wù)的人工成本就是供應(yīng)商員工為本項目所投入的勞動成本，計量單位一般為人日、人月或人年。人工成本主要包括工資、五險一金、差旅費、公攤費用等，供應(yīng)商員工的人月成本一般可按月工資的1.5倍—2倍進(jìn)行估算。

為了更便捷地判定成本，在編制招標(biāo)文件時，可以讓投標(biāo)人在分項報價表中，用此類計量單位給出報價。例如軟件開發(fā)項目，可要求對應(yīng)系統(tǒng)中每個功能模塊給出人月報價和人月數(shù)，兩者相乘即為此模塊的報價。

在評審階段，評委可從人工成本和投入時間這兩個參數(shù)來評估報價是否低于成本。一是根據(jù)業(yè)界普遍人工成本進(jìn)行估算，評估人工成本報價是否過低。例如一線城市的開發(fā)工程師人月平均報價如果低于8000元，就有低于成本的可能。二是根據(jù)IT服務(wù)的具體內(nèi)容，分析預(yù)計要投入的時間是否可滿足項目進(jìn)度和建設(shè)要求，這方面要發(fā)揮專家技術(shù)業(yè)務(wù)的特長，根據(jù)具體項目特點進(jìn)行判斷。

詢價采購中，最低報價相同該如何處理？

根據(jù)《政府采購法》第四十條第四項規(guī)定，采購人根據(jù)“符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低”的原則確定成交供應(yīng)商。分析《政府采購法》的立法目的，可以發(fā)現(xiàn)：其中最為核心、最能體現(xiàn)規(guī)制政府采購活動特點的立法目的應(yīng)該是“提高采購資金的使用效益”。盡管兩家供應(yīng)商均屬于“質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性要求”的供應(yīng)商，但一般情況下，兩家供應(yīng)商提供的貨物的質(zhì)量、供貨方案和售后服務(wù)不可能完全一致。

因此，可依據(jù)“提高采購資金的使用效益”這一立法目的，對兩家供應(yīng)商提供的貨物技術(shù)性能參數(shù)、供貨或售后服務(wù)方案等方面進(jìn)行比較，擇更優(yōu)者為成交供應(yīng)商。采購人如采用該方式選擇成交供應(yīng)商，將使有限的采購資金發(fā)揮更大的效益，性價比最高，符合《政府采購法》立法目的中“提高采購資金的使用效益”這一原則要求。

禁止供應(yīng)商報低價，合理嗎？

競爭是市場經(jīng)濟的基本特征。但“競爭”必須在法律允許的框架下進(jìn)行，也就是公平競爭。馬克思曾在《資本論》中闡述到：形成價值實體的勞動是無差別的一般人類勞動,商品價值并不決定于商品生產(chǎn)者的個別勞動時間，而決定于社會必要勞動時間，即在現(xiàn)有的社會正常的生產(chǎn)條件下，在社會平均的勞動熟練程度下制造某種使用價值所需要的勞動時間。我們對待是否低價，必須要認(rèn)定企業(yè)的商品所需要的勞動時間是否低于“社會平均的勞動熟練程度下制造某種使用價值所需要的勞動時間”。而即使高于，企業(yè)的商品（產(chǎn)品）還有一個所處的生命周期不同而價格也不同。如果企業(yè)再采用“低價格滲透策略”，那么，在政府采購活動中“一分錢中標(biāo)”（在廈門市信息中心公開招標(biāo)外網(wǎng)云服務(wù)項目采購中，騰訊云報出了一分錢的報價）就不足為奇了。而到目前，兩年過去了，也沒有關(guān)于騰訊云低質(zhì)服務(wù)的相關(guān)報道。所以不能禁止供應(yīng)商在政府采購活動中報低價行為。

87號令第六十條等于變相設(shè)置了最低限價嗎？

87號令第六十條規(guī)定：評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料；如果投標(biāo)人不能證明其報價合理性的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理。有人認(rèn)為本條規(guī)定變相設(shè)置了最低限價。筆者認(rèn)為，87號令這一規(guī)定與設(shè)置最低限價這種做法，從根本上說都是預(yù)防投標(biāo)供應(yīng)商的惡意低價競爭，但兩者是有實質(zhì)性差異的。

設(shè)置最低限價的做法（事實上是不允許的），所設(shè)置的最低限價應(yīng)當(dāng)與最高限價一樣在招標(biāo)文件中事先載明。因此，此做法對投標(biāo)人報價制約是事前的、明確的。而87號令第六十條規(guī)定的“低價”是其他投標(biāo)人的報價，是不確定的，對投標(biāo)人報價時是不應(yīng)該構(gòu)成明顯制約的，但會對惡意低價起到提醒和預(yù)防的作用。因此，投標(biāo)人報價時不需考慮是否超過某個規(guī)定值（最低限價），但必須考慮報價是否合理。