投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)行為在電子招標(biāo)投標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范
投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)行為在電子招標(biāo)投標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范:
本文對(duì)圍標(biāo)、串標(biāo)行為的發(fā)展趨勢(shì)及社會(huì)危害性進(jìn)行深入分析,結(jié)合電子招標(biāo)投標(biāo)中出現(xiàn)的相關(guān)案例,總結(jié)出防范與識(shí)別難點(diǎn),并提出相應(yīng)的防范措施,為招標(biāo)人解決圍標(biāo)、串標(biāo)問(wèn)題提供解決思路和方法。
一、現(xiàn)狀分析
2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以來(lái),招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)在促進(jìn)社會(huì)資源合理配置、規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、預(yù)防腐敗交易和構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督體系等方面發(fā)揮著重要作用,在社會(huì)市場(chǎng)交易中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。
招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí),招標(biāo)投標(biāo)中巨大的經(jīng)濟(jì)利益也使得圍標(biāo)、串標(biāo)行為屢禁不止,影響到行業(yè)的健康發(fā)展,對(duì)社會(huì)正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生了嚴(yán)重危害。2020年8月中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了“深挖徹查招投標(biāo)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題”,提出應(yīng)對(duì)工程建設(shè)中的圍標(biāo)串標(biāo)問(wèn)題加強(qiáng)防控和監(jiān)督。
1.圍標(biāo)、串標(biāo)案件逐年增長(zhǎng)
查詢(xún)近年來(lái)串通投標(biāo)的圍標(biāo)、串標(biāo)案件情況顯示,2015年為 123件,2016年為211件,2017年為245件,2018年為347件,2019年為656件,串通投標(biāo)犯罪案件呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì),如圖1所示。
2.圍標(biāo)、串標(biāo)行為的危害
(1)擾亂市場(chǎng)秩序,扭曲市場(chǎng)價(jià)格。在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中,公平合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的基礎(chǔ)條件,而圍標(biāo)、串標(biāo)行為嚴(yán)重?cái)_亂了正常市場(chǎng)秩序,投標(biāo)人通過(guò)一致抬高或壓低報(bào)價(jià)進(jìn)行投標(biāo)的違法行為直接傷害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。
(2)給工程項(xiàng)目留下質(zhì)量隱患。圍標(biāo)、串標(biāo)行為的背后隱藏著企業(yè)間的不正當(dāng)行為和利益關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看,這些費(fèi)用均從項(xiàng)目中得來(lái),中標(biāo)者通過(guò)以次充好、偷工減料來(lái)壓縮成本,獲取收益,直接或間接導(dǎo)致了工程質(zhì)量安全問(wèn)題和隱患。
(3)易滋生腐敗及損害國(guó)家和社會(huì)利益。一些投標(biāo)人為了增加中標(biāo)的概率,找若干陪標(biāo)人或與其他投標(biāo)人經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成某種協(xié)議,各參與人之間都獲取相應(yīng)的好處。這種現(xiàn)象若不加以打擊控制,企業(yè)間扭曲的競(jìng)爭(zhēng)格局會(huì)污染整個(gè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng),甚至對(duì)當(dāng)前的商業(yè)環(huán)境產(chǎn)生不好的影響,滋生腐敗現(xiàn)象,從而損害國(guó)家和社會(huì)的利益。
(4)影響了誠(chéng)信體系的建設(shè)。在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中一些投標(biāo)企業(yè)為了中標(biāo)采取圍標(biāo)、串標(biāo)行為,這種行為逐漸成為行業(yè)中的“隱藏規(guī)則”。在這種病態(tài)的市場(chǎng)環(huán)境中,誠(chéng)信企業(yè)被排擠在正常招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)之外,而不誠(chéng)信的企業(yè)可以得到發(fā)展。隨著時(shí)間的推移,對(duì)整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信體系建設(shè)會(huì)產(chǎn)生不良影響。
二、運(yùn)用電子招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)判斷圍標(biāo)、串標(biāo)案例分析
某混凝土電桿采購(gòu)項(xiàng)目,采用全流程電子招標(biāo)投標(biāo)的方式進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo),即通過(guò)電子招標(biāo)平臺(tái)發(fā)布招標(biāo)公告、發(fā)出招標(biāo)文件、組織開(kāi)標(biāo)及評(píng)標(biāo)等。為了科學(xué)客觀審查投標(biāo)產(chǎn)品質(zhì)量情況,招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交樣品進(jìn)行統(tǒng)一檢測(cè),部分技術(shù)評(píng)審項(xiàng)將依據(jù)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行打分。
在評(píng)標(biāo)過(guò)程中,負(fù)責(zé)投標(biāo)樣品接收的工作部門(mén)向評(píng)標(biāo)委員會(huì)提交了一份說(shuō)明材料,反映投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的樣品由同一個(gè)物流公司、同一車(chē)輛送達(dá)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)知悉該情況后,仔細(xì)審查了投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的投標(biāo)文件,認(rèn)為兩者不存在投標(biāo)文件異常一致或投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異等串通投標(biāo)的情況,可能只是巧合事件,因此繼續(xù)評(píng)審,并出具評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦中標(biāo)候選人,中標(biāo)候選人名單中包括投標(biāo)人A和投標(biāo)人B。
招標(biāo)人在收到評(píng)標(biāo)報(bào)告后,為確保招標(biāo)采購(gòu)的公平性及公正性,向電子招標(biāo)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)單位申請(qǐng)查詢(xún)?cè)擁?xiàng)目中各投標(biāo)人的電子投標(biāo)文件制作機(jī)器碼,以查證該項(xiàng)目是否存在不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制等串通投標(biāo)的違法違規(guī)行為。電子招標(biāo)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)單位反饋了調(diào)查說(shuō)明材料,指出投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的電子投標(biāo)文件制作機(jī)器碼一致,即兩者使用同一臺(tái)電腦進(jìn)行投標(biāo)文件的制作。隨后,招標(biāo)人重新召集原評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)人A和投標(biāo)人B是否存在串通投標(biāo)的情況進(jìn)行審查。
評(píng)標(biāo)委員會(huì)在審查電子招標(biāo)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)單位提供的相關(guān)調(diào)查說(shuō)明材料后出具了評(píng)審報(bào)告,結(jié)論為“不排除兩個(gè)中標(biāo)候選人存在串通投標(biāo)的可能性”,并提出疑慮:投標(biāo)文件制作機(jī)器碼一致是否能證明不同單位的投標(biāo)文件由同一臺(tái)電腦編制,如盜版軟硬件等不確定因素是否對(duì)文件制作機(jī)器碼存在影響。評(píng)標(biāo)委員會(huì)建議對(duì)投標(biāo)人A和投標(biāo)人B用于制作本項(xiàng)目電子投標(biāo)文件的電腦進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)模擬制作電子文件并上傳至電子招標(biāo)平臺(tái),還原投標(biāo)文件制作及機(jī)器碼查證的過(guò)程,以消除疑慮。
投標(biāo)人A和投標(biāo)人B在指定時(shí)間將制作本項(xiàng)目電子投標(biāo)文件的電腦提交至模擬現(xiàn)場(chǎng)。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)模擬,投標(biāo)人A和投標(biāo)人B現(xiàn)場(chǎng)制作的電子投標(biāo)文件機(jī)器碼不一致,且與本項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)所提交投標(biāo)文件的機(jī)器制作碼亦不一致。評(píng)標(biāo)委員會(huì)在原審查意見(jiàn)基礎(chǔ)上重新出具二次審查的報(bào)告,結(jié)論為“視為投標(biāo)人A和投標(biāo)人B相互串通投標(biāo)”。
本項(xiàng)目中投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的樣品由同一個(gè)物流公司同一車(chē)輛送達(dá)樣品提交的指定地點(diǎn),可能存在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條“不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜”的情況,即投標(biāo)人A和投標(biāo)人B委托同一單位或者個(gè)人聯(lián)系物流公司進(jìn)行投標(biāo)樣品的提交。但由于缺乏充分證據(jù),不能排除存在巧合的情況,因此評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中未直接判定投標(biāo)人A和投標(biāo)人B相互串通投標(biāo),體現(xiàn)了評(píng)標(biāo)的客觀公正性。
在對(duì)投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的重新審查中,評(píng)標(biāo)委員會(huì)審查了電子招標(biāo)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)單位提供的書(shū)面說(shuō)明材料,明確兩者電子投標(biāo)文件制作機(jī)器碼一致,屬于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”的情況,對(duì)于判定兩者相互串通投標(biāo)已經(jīng)具有充分依據(jù)。后續(xù)要求投標(biāo)人A和投標(biāo)人B現(xiàn)場(chǎng)模擬制作電子文件,給予投標(biāo)人自證的機(jī)會(huì),一方面是維護(hù)投標(biāo)人的權(quán)利,另一方面是謹(jǐn)慎求證以充分維護(hù)評(píng)審的公正性,評(píng)標(biāo)委員會(huì)的做法值得認(rèn)可。
三、使用電子化招標(biāo)投標(biāo)技術(shù)防范圍標(biāo)、串標(biāo)行為難點(diǎn)
1.海量標(biāo)書(shū)文本數(shù)據(jù)
在數(shù)據(jù)時(shí)代下,各類(lèi)信息、數(shù)據(jù)以不同的形式爆炸式地呈現(xiàn),如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)海量數(shù)據(jù)信息的高效分析和處理,就難以挖掘其中有用的線(xiàn)索,嚴(yán)重制約效率。現(xiàn)如今大多數(shù)電子招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)書(shū)在百頁(yè)甚至千頁(yè)以上,且報(bào)價(jià)表格中可能有多個(gè)明細(xì)報(bào)價(jià)表,如潛在投標(biāo)人數(shù)量達(dá)到幾十甚至上百家,則投標(biāo)文件的評(píng)審需要投入更多的時(shí)間和人力。比如2019年重慶市某電子招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)運(yùn)行首例投標(biāo)清單高于1萬(wàn)項(xiàng)的項(xiàng)目,該項(xiàng)目的招標(biāo)文件清單高達(dá)1.5萬(wàn)項(xiàng),商務(wù)標(biāo)報(bào)表也有5000余張。每個(gè)投標(biāo)單位在不同明細(xì)項(xiàng)下的投標(biāo)報(bào)價(jià)是否存在高度近似現(xiàn)象是判定標(biāo)書(shū)是否涉嫌造假、投標(biāo)單位是否涉嫌串通報(bào)價(jià)的關(guān)鍵要素,然而面對(duì)如此巨大的數(shù)據(jù)比對(duì)作業(yè),單純依靠人力進(jìn)行比對(duì)幾乎是不可能完成的,可想而知標(biāo)書(shū)數(shù)據(jù)量大對(duì)于工作人員防范圍標(biāo)、串標(biāo)行為存在挑戰(zhàn)。
2.投標(biāo)人規(guī)避手段職業(yè)化,刻意逃避監(jiān)管
為了提高招標(biāo)方式的采購(gòu)效率、降低交易成本,國(guó)務(wù)院在2011年頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》,鼓勵(lì)利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)。在這一背景下,投標(biāo)單位需要提前將編制好的電子標(biāo)書(shū)和電子保函等資料加密后上傳至公共資源交易中心,等待統(tǒng)一組織開(kāi)標(biāo)。公共資源交易中心的系統(tǒng)后臺(tái)會(huì)自動(dòng)識(shí)別投標(biāo)企業(yè)的IP地址和MAC地址,如果發(fā)現(xiàn)同一招標(biāo)項(xiàng)目中,兩家不同的投標(biāo)公司使用相同的IP地址或者M(jìn)AC地址進(jìn)行上傳,就會(huì)在后臺(tái)作出預(yù)警, 行政監(jiān)管部門(mén)便能及時(shí)獲知串通投標(biāo)行為的發(fā)生,以便進(jìn)行及時(shí)的行政處罰或移送公安機(jī)關(guān)處理。一些職業(yè)串標(biāo)人在長(zhǎng)期的違法串標(biāo)活動(dòng)中,獲悉了監(jiān)管系統(tǒng)這一預(yù)警模式,形成了極強(qiáng)的反偵查意識(shí),采用頻繁更換上傳設(shè)備和使用不同手機(jī)開(kāi)熱點(diǎn)等方式,刻意規(guī)避動(dòng)態(tài)監(jiān)控和違法打擊。
3.監(jiān)管以及認(rèn)定難取證
雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條明確規(guī)定了投標(biāo)人以及其他相關(guān)人員串通投標(biāo)行為的具體處理辦法,在《刑法》第二百二十三條也指出投標(biāo)人或相關(guān)單位的串標(biāo)行為損害國(guó)家和社會(huì)合法利益的將依法追究刑事責(zé)任,但是在平時(shí)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中往往是串標(biāo)人之間通過(guò)達(dá)成協(xié)議進(jìn)行利益分配,相關(guān)投標(biāo)人得到好處后自然不會(huì)進(jìn)行舉報(bào),再加上這種違法行為的隱蔽性,招標(biāo)人或監(jiān)管人員一般很難找到直接的證據(jù),對(duì)一些專(zhuān)業(yè)串標(biāo)團(tuán)伙進(jìn)行調(diào)查取證比較困難。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)圍標(biāo)串標(biāo)情形的認(rèn)定還不夠健全,如有時(shí)會(huì)遇見(jiàn)實(shí)施條例中視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)的六種情形之外的情況,這會(huì)影響項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)于圍標(biāo)、串標(biāo)行為的處理效率。
四、運(yùn)用電子化招標(biāo)投標(biāo)手段應(yīng)對(duì)與防范圍標(biāo)、串標(biāo)行為
(1)在電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中對(duì)投標(biāo)文件MAC 地址、IP 地址、文件標(biāo)識(shí)碼、標(biāo)書(shū)重復(fù)率以及其他不應(yīng)該雷同的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行識(shí)別比對(duì)和詳細(xì)分析,可以有效鎖定違規(guī)線(xiàn)索。
除了采用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)對(duì)標(biāo)書(shū)制作的硬件信息進(jìn)行識(shí)別外,還可以利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)通過(guò)信用中國(guó)、天眼查、中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等渠道來(lái)檢查投標(biāo)企業(yè)是否存在圍標(biāo)、串標(biāo)的歷史情況,查詢(xún)以往投標(biāo)企業(yè)的共同投標(biāo)關(guān)系和中標(biāo)情況、投標(biāo)企業(yè)業(yè)務(wù)范圍與項(xiàng)目匹配數(shù)據(jù)關(guān)系,通過(guò)數(shù)據(jù)積累形成圍標(biāo)、串標(biāo)群體行為的識(shí)別關(guān)系圖,完成對(duì)異常群體的精準(zhǔn)識(shí)別。這樣就可以通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘?qū)φ袠?biāo)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作做好評(píng)估,對(duì)一些“陪標(biāo)專(zhuān)業(yè)戶(hù)”和“中標(biāo)專(zhuān)業(yè)戶(hù)”有所識(shí)別,可以有效降低風(fēng)險(xiǎn)、提高效率,也為保障招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量提供技術(shù)支持。
(2)上文已經(jīng)提及,在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)信息,諸如招標(biāo)人數(shù)據(jù)、招標(biāo)項(xiàng)目數(shù)據(jù)、投標(biāo)文件數(shù)據(jù)、交易價(jià)格數(shù)據(jù)、合同簽訂數(shù)據(jù)等。還可以通過(guò)廣辟數(shù)據(jù)來(lái)源,將相關(guān)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分類(lèi)處理和規(guī)范化整合,建立一個(gè)數(shù)據(jù)完整、信息全面、格式統(tǒng)一的電子招標(biāo)投標(biāo)交易信息數(shù)據(jù)庫(kù)(見(jiàn)圖2),用大數(shù)據(jù)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管和串通投標(biāo)識(shí)別。
(3)采用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)將資格審查條件標(biāo)準(zhǔn)化,同時(shí)在資格審查和評(píng)標(biāo)階段,通過(guò)對(duì)資格條件、報(bào)價(jià)清單、技術(shù)方案的自動(dòng)比對(duì)分析等技術(shù)手段,發(fā)現(xiàn)并提示有嫌疑的資格預(yù)審申請(qǐng)文件和投標(biāo)文件。這既有利于打破行業(yè)保護(hù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,又有利于提高資格審查和評(píng)標(biāo)的效率及質(zhì)量。
(4)評(píng)標(biāo)委員會(huì)運(yùn)用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)輔助評(píng)標(biāo),通過(guò)投標(biāo)文件相似度對(duì)比分析、投標(biāo)報(bào)價(jià)規(guī)律性分析、專(zhuān)家評(píng)分偏離度分析等技術(shù)手段,識(shí)別或取得圍標(biāo)、串標(biāo)行為的線(xiàn)索與證據(jù)。
(5)投標(biāo)人在電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)中使用統(tǒng)一規(guī)定的工具編制投標(biāo)文件,確保投標(biāo)文件格式規(guī)范統(tǒng)一、批量電子簽名和蓋章,從而杜絕傳統(tǒng)模式下投標(biāo)文件未經(jīng)單位蓋章和單位負(fù)責(zé)人簽字而被否決投標(biāo)的情況,防止評(píng)標(biāo)委員會(huì)為保護(hù)特殊投標(biāo)人而選擇定向否決部分投標(biāo)人,達(dá)到圍標(biāo)、串標(biāo)的目的。
(6)通過(guò)信息化手段建設(shè)企業(yè)級(jí)、行業(yè)級(jí)、國(guó)家級(jí)的誠(chéng)信體系,推動(dòng)在企業(yè)層面、行業(yè)層面以及國(guó)家主導(dǎo)層面各級(jí)達(dá)成信息共享,相互認(rèn)可。并且挖掘不同企業(yè)間的控股管理關(guān)系、高管相互任職情況、在某市場(chǎng)領(lǐng)域作為利益共同體的情況等,從而增加圍標(biāo)、串標(biāo)企業(yè)和個(gè)人違法成本,使違法企業(yè)一次違法處處碰壁。
(7)規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)涉及的招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家、行政監(jiān)督部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等六方主體的行為,通過(guò)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)對(duì)接招標(biāo)投標(biāo)管理信息平臺(tái)、電子商務(wù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后三環(huán)全程信息的聯(lián)動(dòng)互用。讓各類(lèi)主體按照各自的職能權(quán)限在同一系統(tǒng)、同一平臺(tái)上獨(dú)立操作,實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制約,增加圍標(biāo)、串標(biāo)難度。同時(shí)采用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)追溯違法違規(guī)蹤跡,把對(duì)招標(biāo)投標(biāo)流程的監(jiān)督向標(biāo)前準(zhǔn)備階段、標(biāo)后履約階段兩端延伸,進(jìn)行全流程監(jiān)控,便于發(fā)現(xiàn)每個(gè)階段或流程點(diǎn)的圍標(biāo)、串標(biāo)行為,并由系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄,形成有效證據(jù),使圍標(biāo)、串標(biāo)等違法行為可錄、可控、可查、可溯。
五、結(jié)語(yǔ)
綜上,針對(duì)電子招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)及防范,是目前招標(biāo)采購(gòu)新形勢(shì)下的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容,參加招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的各方都應(yīng)積極主動(dòng),采取有效的防范措施,杜絕圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生,維護(hù)招標(biāo)采購(gòu)市場(chǎng)的公平、公正,保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益,提高經(jīng)濟(jì)效益,保證項(xiàng)目質(zhì)量。
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