李克強(qiáng)講話(huà)后，招標(biāo)代理市場(chǎng)何去何從

張利江

2月11日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第二次廉政工作會(huì)議，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)發(fā)表講話(huà)，提出反腐六點(diǎn)要求，稱(chēng)把工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購(gòu)等腐敗易發(fā)領(lǐng)域納入規(guī)范化、法制化軌道。李總理曾主管過(guò)基層包括招標(biāo)投標(biāo)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工作、北京大學(xué)法學(xué)本科、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，如何正確理解和全面把握其對(duì)當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)工作的喊話(huà)？

一、工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)緣何會(huì)成為腐敗易發(fā)領(lǐng)域？

招標(biāo)投標(biāo)是一種國(guó)際上普遍運(yùn)用的、有法定程序的市場(chǎng)交易行為，適用于工程、貨物和服務(wù)交易。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的長(zhǎng)期大量實(shí)踐證明，招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下資源配置的有效手段。在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，國(guó)家通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例及相關(guān)規(guī)章規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、調(diào)整在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中產(chǎn)生的各種法律關(guān)系，既賦予了招標(biāo)人、投標(biāo)人民事主體權(quán)利，又設(shè)置特定程序和限制性要求來(lái)限制和約束招標(biāo)人、投標(biāo)人的意思自治。招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制在工程建設(shè)項(xiàng)目中普遍應(yīng)用，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的約束范圍也主要集中在工程建設(shè)項(xiàng)目?？梢哉f(shuō)《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是一部程序法，我國(guó)著名法學(xué)家江平先生一直以為：“程序法是經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、民主化的最大保障。一部完善的程序法可以使一項(xiàng)重要的決策失誤率降到最小處，也可以使經(jīng)濟(jì)管理完善化，并使產(chǎn)生腐敗的漏洞降到最少程度。”

但事與愿違。當(dāng)前，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的確存在招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)委等市場(chǎng)主體和政府官員的違法違規(guī)違約等失信行為。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的腐敗案件逐漸增多，發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)干部中的腐敗問(wèn)題也較為突出，大案要案、串案窩案時(shí)有發(fā)生，有些腐敗案件如江西萍鄉(xiāng)招標(biāo)投標(biāo)串案窩案、原鐵道部長(zhǎng)劉志軍案等涉案金額巨大、影響極壞。其中一個(gè)重要的原因不可回避、不能否認(rèn)：部分市場(chǎng)主體的失信行為是由于各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所的失信行為所致。誠(chéng)信的基本底線(xiàn)是守法。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、各級(jí)地方政府及有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的規(guī)章、數(shù)不勝數(shù)的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件，違反上位法設(shè)置行政許可事項(xiàng)、剝奪招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、插手干預(yù)正常的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、巧立名目向市場(chǎng)主體大肆收費(fèi)等種種做法是政府最大的失信行為。政府不誠(chéng)信，如何讓處于被監(jiān)管地位、弱勢(shì)的市場(chǎng)主體誠(chéng)信？！在招投標(biāo)領(lǐng)域，各級(jí)政府出臺(tái)的違反上位法的大量規(guī)范性文件和實(shí)際做法，逼迫市場(chǎng)主體采取不誠(chéng)信的行為來(lái)對(duì)付“惡法”，以爭(zhēng)取本應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)正常途徑實(shí)現(xiàn)的合法權(quán)益，實(shí)為逼良為娼，造成該領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)陷入“越亂越管、越管越亂”的死循環(huán)。更為嚴(yán)重的是，有的地方、部門(mén)甚至在“逼良為娼”后再進(jìn)行“掃黃打非”行動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行各種檢查處罰；但對(duì)低于政府指導(dǎo)價(jià)的招標(biāo)代理收費(fèi)等損害市場(chǎng)主體合法權(quán)益的行為卻不進(jìn)行查處，造成民憤結(jié)怨不斷上升，普遍對(duì)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)秩序規(guī)范喪失信心。

上述亂象，在招標(biāo)類(lèi)別上，以工程類(lèi)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)為甚；在監(jiān)督層級(jí)上，以地方政府的省會(huì)城市、地級(jí)市、區(qū)縣為甚。核心的問(wèn)題是，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置上不斷剝奪企業(yè)的自主決策權(quán)，即本應(yīng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“守夜人”的政府，在對(duì)待如何解決招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中存在的問(wèn)題上，普遍存在誤區(qū)：即希望通過(guò)強(qiáng)化政府權(quán)力來(lái)解決問(wèn)題。但多年的實(shí)踐已經(jīng)證明:招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域政府權(quán)力越強(qiáng)化問(wèn)題越多，這種惡性循環(huán)越演越烈，難以遏制。行政權(quán)力對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的干預(yù)，即對(duì)資源配置及微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，造成尋租基礎(chǔ)擴(kuò)大，并導(dǎo)致腐敗蔓延。

綜上，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)及交易場(chǎng)所等政府行為對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的非法或不當(dāng)干預(yù)，是導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)成為腐敗易發(fā)領(lǐng)域的重要原因。

二、如何將招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)納入規(guī)范化軌道

規(guī)范化是指在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和科學(xué)及管理等社會(huì)實(shí)踐中，對(duì)重復(fù)性事物和概念，通過(guò)制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范、規(guī)程和制度等)達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會(huì)效益。

招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)范化，是指在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，通過(guò)制定、發(fā)布和實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)的各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)文本、示范文本、操作規(guī)程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一規(guī)范，以提升招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)質(zhì)量，獲得最佳競(jìng)爭(zhēng)秩序，提高招標(biāo)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

誰(shuí)來(lái)制定招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)范化文件？由于招標(biāo)投標(biāo)涉及建筑、水利、交通、冶金礦產(chǎn)、石油化工、電力、機(jī)械機(jī)電等20個(gè)行業(yè)大類(lèi)（其中可再細(xì)分眾多個(gè)中類(lèi)、小類(lèi)）的不同專(zhuān)業(yè)，由國(guó)家部門(mén)統(tǒng)一制定招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范化文件，是不現(xiàn)實(shí)的，故應(yīng)當(dāng)靠多類(lèi)主體共同推進(jìn)。由國(guó)家層面制定法律、行業(yè)自律組織制定指導(dǎo)文件或范本、企業(yè)制定招標(biāo)采購(gòu)技術(shù)文件相互補(bǔ)充結(jié)合，形成招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范化綜合體系，共同調(diào)整規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。

世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織和歐美發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程文件予以規(guī)范，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)文本或示范文本。國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合其他八部委已經(jīng)就依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目使用四類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)文本作出規(guī)定：《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件》、《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》、《簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》，正在制定貨物和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文本。國(guó)務(wù)院有關(guān)行業(yè)管理部門(mén)可以根據(jù)本行業(yè)招標(biāo)特點(diǎn)和管理需要，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)文件中的部分內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，如專(zhuān)用合同條款可對(duì)通用合同條款進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，但補(bǔ)充、細(xì)化的內(nèi)容不得與通用合同條款相抵觸，否則抵觸內(nèi)容無(wú)效，但除通用合同條款明確規(guī)定可以作出不同約定外。

招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)是從事招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的企事業(yè)單位、社會(huì)中介組織、進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)理論研究的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者，以及招標(biāo)投標(biāo)從業(yè)人員自愿組成的非營(yíng)利性行業(yè)自律組織。作為行業(yè)自律組織，在反映企業(yè)訴求、規(guī)范行業(yè)行為、開(kāi)展行業(yè)服務(wù)、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)方面具有重要作用，應(yīng)當(dāng)牽頭制定招標(biāo)代理服務(wù)工作規(guī)程、分層次的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)指導(dǎo)價(jià)格；發(fā)掘招標(biāo)投標(biāo)企業(yè)最佳實(shí)踐、分享招標(biāo)文件范本和合同范本。

招標(biāo)人及其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本行業(yè)、本企業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要，分門(mén)別類(lèi)編制招標(biāo)采購(gòu)商務(wù)文件和技術(shù)文件。對(duì)依法必須進(jìn)行的招標(biāo)項(xiàng)目，根據(jù)規(guī)定對(duì)可以細(xì)化的章節(jié)和條款予以具體化，對(duì)可以自主決策的內(nèi)容如綜合評(píng)估法的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、分值和權(quán)重等由招標(biāo)人自主確定。對(duì)非依法必須進(jìn)行的招標(biāo)項(xiàng)目，則完全由招標(biāo)人在遵守法律法規(guī)的前提下自主設(shè)定資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的章節(jié)和條款。招標(biāo)機(jī)構(gòu)還應(yīng)就各類(lèi)招標(biāo)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)、制定管理體系、制度、流程、表單和操作規(guī)程等，還應(yīng)區(qū)分紙質(zhì)招標(biāo)和電子招標(biāo)等不同適用情形。

當(dāng)前要注意的是，貨物、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)標(biāo)的千差萬(wàn)別、難以達(dá)到施工招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化程度，故對(duì)貨物和服務(wù)類(lèi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)文本，應(yīng)當(dāng)減少?gòu)?qiáng)制性規(guī)定、增加示范性?xún)?nèi)容，允許招標(biāo)人根據(jù)本行業(yè)、本企業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要予以調(diào)整和完善。招標(biāo)投標(biāo)行為規(guī)范性的提升，更多要依賴(lài)提高招標(biāo)投標(biāo)信息的公開(kāi)程度，以此增強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的自我監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督力度和廣度。

三、如何將工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)納入法制化軌道

招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)涉及到兩類(lèi)主體，一類(lèi)是招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)和政府下屬的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所，另一類(lèi)是招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)委、投標(biāo)人、電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體。前者實(shí)施的是行政管理行為，后者從事的市場(chǎng)交易行為。招標(biāo)投標(biāo)的法制化包括上述兩類(lèi)主體兩種行為的法制化。法制化是法治化的基礎(chǔ)和前提，只有實(shí)現(xiàn)了招標(biāo)投標(biāo)的法制化，才能實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)的法治化。

招標(biāo)投標(biāo)行政管理法制化，是指通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)及相關(guān)法律對(duì)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督和市場(chǎng)管理的各項(xiàng)活動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將行政管理的一系列技術(shù)方法、協(xié)調(diào)手段、行為方式、步驟和程序法律化，為招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督和市場(chǎng)管理提供法律依據(jù)和法律保障。

招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)交易法制化，是指通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)及相關(guān)法律對(duì)從事交易的市場(chǎng)主體的招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將實(shí)體權(quán)利、步驟和程序法律化，為從事招標(biāo)投標(biāo)交易行為提供法律依據(jù)和法律保障。

就法制化而言，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)定已較為完備?，F(xiàn)在的問(wèn)題是各地方、各部門(mén)出臺(tái)了大量規(guī)范性文件，其中不少條款違反上位法規(guī)定，難以得到有效清理。

（一）招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)賦予各級(jí)政府和部門(mén)行使行政管理權(quán)力的環(huán)節(jié)和內(nèi)容

1、賦予行政監(jiān)督部門(mén)實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的環(huán)節(jié)和內(nèi)容

（1）審批、核準(zhǔn)招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第九條規(guī)定，招標(biāo)項(xiàng)目按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)先履行審批手續(xù)，取得批準(zhǔn)。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七條規(guī)定，項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批或核準(zhǔn)依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式。

（2）對(duì)部分招標(biāo)項(xiàng)目采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式進(jìn)行批準(zhǔn)或認(rèn)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)確定的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開(kāi)招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)。”《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八條第二款規(guī)定國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過(guò)大，擬采用邀請(qǐng)招標(biāo)的，屬于本條例第七條規(guī)定的項(xiàng)目，由項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)在審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí)作出認(rèn)定；其他項(xiàng)目由招標(biāo)人申請(qǐng)有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)作出認(rèn)定。

（3）接受依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目自行招標(biāo)備案?！　墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十二條第三款規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人自行辦理招標(biāo)事宜的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)備案。”

（4）對(duì)評(píng)標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十六條第四款規(guī)定：“有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的職責(zé)分工，對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的確定方式、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的抽取和評(píng)標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。”

（5）接受依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況書(shū)面報(bào)告?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十七條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起十五日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書(shū)面報(bào)告。”

（6）受理和處理投訴?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定：“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)投訴。” 《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十一條第二款規(guī)定：“行政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起3個(gè)工作日內(nèi)決定是否受理投訴，并自受理投訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)作出書(shū)面處理決定”。

（7）對(duì)招標(biāo)投標(biāo)違法行為的查處。《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條第二款規(guī)定：“有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。”《招標(biāo)投標(biāo)法》第五章、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六章均規(guī)定行政監(jiān)督部門(mén)對(duì)各種招標(biāo)投標(biāo)違法行為進(jìn)行處理的權(quán)限。

（8）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十四條從事工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，其資格由國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的建設(shè)行政主管部門(mén)認(rèn)定。具體辦法由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定。從事其他招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，其資格認(rèn)定的主管部門(mén)由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！锻稑?biāo)法實(shí)施條例》第十一條規(guī)定：招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格依照法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定由有關(guān)部門(mén)認(rèn)定。

（9）招標(biāo)從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)定。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十二條規(guī)定：“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有一定數(shù)量的取得招標(biāo)職業(yè)資格的專(zhuān)業(yè)人員。取得招標(biāo)職業(yè)資格的具體辦法由國(guó)務(wù)院人力資源社會(huì)保障部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)制定”。

上述規(guī)定設(shè)置了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的各個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)及其權(quán)限，用來(lái)限制招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人的意思自治?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條第一款規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。所以，無(wú)論是紙質(zhì)形式的還是數(shù)據(jù)電文形式的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受行政監(jiān)督部門(mén)上述依法實(shí)施的監(jiān)督。

2、賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)察權(quán)

監(jiān)察機(jī)關(guān)履行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的行政監(jiān)察職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵守《行政監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等有關(guān)法律法規(guī)關(guān)于監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等方面的規(guī)定，對(duì)與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)察對(duì)象實(shí)施監(jiān)督，不能履行應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)履行的職責(zé)，如單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件、參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法、處理投訴和舉報(bào)等。

3、賦予財(cái)政部門(mén)對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)利

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督”。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》第43條和《預(yù)算法實(shí)施條例》第33條規(guī)定履行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第9條規(guī)定，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)在其指定的文件中，廣泛運(yùn)用政府采購(gòu)政策這一工具支持節(jié)能環(huán)保、少數(shù)民族地區(qū)、中小企業(yè)發(fā)展。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)該類(lèi)政策的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。

4、賦予招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所的服務(wù)定位

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條第一款和《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2002]21號(hào)）的規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)：提供場(chǎng)所服務(wù)；提供信息服務(wù)；為監(jiān)管提供便利條件。招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所不得與行政監(jiān)督部門(mén)存在隸屬關(guān)系，不得以營(yíng)利為目的，不得代行行政監(jiān)督職能，不能扮演招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的角色。

《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”第十五條第二款規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。”第十七條規(guī)定：“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。” 綜合上訴規(guī)定，國(guó)家工作人員的對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的各項(xiàng)監(jiān)督和管理行為，應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立行使公權(quán)力必須恪守“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則和《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定進(jìn)行?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的管理事項(xiàng)，國(guó)家工作人員一律不得作出影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的決定，不得出臺(tái)相關(guān)違反上位法的規(guī)范性文件?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》沒(méi)有規(guī)定的管理事項(xiàng)，國(guó)家工作人員不得作出影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的決定。

（二）法律法規(guī)賦予招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)

《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例也充分賦予了招標(biāo)人、投標(biāo)人的交易自主權(quán)。招標(biāo)人可以自主選擇招標(biāo)組織形式：自行招標(biāo)或委托招標(biāo)（《招標(biāo)投標(biāo)法》第12條）、招標(biāo)人通過(guò)招標(biāo)策劃自主確定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法（《招標(biāo)投標(biāo)法》第19條）、自主決定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)（《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第37條）等內(nèi)容，制定并發(fā)布招標(biāo)公告（《招標(biāo)投標(biāo)法》第16條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第15條），發(fā)售招標(biāo)文件（《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第16條）、招標(biāo)人依法組建包括招標(biāo)人代表在內(nèi)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審?fù)稑?biāo)文件（《招標(biāo)投標(biāo)法》第37條）、評(píng)標(biāo)委員會(huì)提交評(píng)標(biāo)報(bào)告并推薦中標(biāo)候選人（《招標(biāo)投標(biāo)法》第40條）等一系列相關(guān)程序，最后才由招標(biāo)人確定中標(biāo)人（《招標(biāo)投標(biāo)法》第40條）、簽發(fā)中標(biāo)通知書(shū)并簽訂合同（《招標(biāo)投標(biāo)法》第45、46條）。

投標(biāo)人自主決定是否參與（《招標(biāo)投標(biāo)法》第25條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第33條）、以何種方式參與公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)（《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條）。

評(píng)標(biāo)委員會(huì)自主決策是否需要對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行澄清（《招標(biāo)投標(biāo)法》第39條），并享有獨(dú)立評(píng)審的權(quán)利（《招標(biāo)投標(biāo)法》第38條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第48、49條））。

招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)屬于買(mǎi)賣(mài)雙方的交易行為，在本質(zhì)上屬私法領(lǐng)域，私法領(lǐng)域采取“法不禁止即自由”的原則。只要在法律層面沒(méi)有禁止性規(guī)定，即對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例沒(méi)有禁止的行為，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人就可自主開(kāi)展相關(guān)民事活動(dòng)。

四、切實(shí)清理不適合招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展的規(guī)章和規(guī)范性文件，從行動(dòng)上將招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)納入規(guī)范化、法制化軌道

違反《招標(biāo)投標(biāo)法》等上位法的規(guī)定和做法，干擾了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的正常進(jìn)行，特別不利于電子招標(biāo)投標(biāo)的發(fā)展。各級(jí)政府和部門(mén)應(yīng)當(dāng)取消違法設(shè)置的行政審批、核準(zhǔn)、認(rèn)定和實(shí)質(zhì)性審批的備案環(huán)節(jié)，對(duì)違反上位法規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行廢止，增強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定的統(tǒng)一性和適用性。

就招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件清理工作，建議采取如下措施，形成長(zhǎng)效機(jī)制：

1. 發(fā)文詳細(xì)列明法律法規(guī)賦予各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)可以監(jiān)督的內(nèi)容和禁止從事的行為，包括事先、事中、事后監(jiān)督的內(nèi)容，并明確各類(lèi)市場(chǎng)主體的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所的定位及禁止從事的行為。
2. 國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)下轄的司局或各地市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)地方人民政府原則上不再就具體的招標(biāo)投標(biāo)交易過(guò)程制定和發(fā)布新的規(guī)定，也不得以補(bǔ)充和細(xì)化為由制定和發(fā)布規(guī)定，依法加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查。對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行重新審示、論證、修改和發(fā)布。
3. 加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件出臺(tái)前的管理并形成制度。出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)在適用范圍內(nèi)進(jìn)行公示，并引入社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者和中介組織公開(kāi)聽(tīng)證，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)；探索推進(jìn)境內(nèi)律師事務(wù)所就招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件的合法性出具獨(dú)立法律意見(jiàn)。各級(jí)人民政府發(fā)改委、法制辦對(duì)同級(jí)部門(mén)擬出臺(tái)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查把關(guān)并報(bào)上級(jí)發(fā)改委、法制辦備案。同級(jí)人大依法履行監(jiān)督政府行為的職能，對(duì)違反上位法的規(guī)范性文件提出監(jiān)督意見(jiàn)。
4. 發(fā)揮各招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)作用，及時(shí)收集、反映市場(chǎng)主體的訴求。各招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)要反映會(huì)員單位的整體利益和共同意見(jiàn)，代表市場(chǎng)主體向各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)、法制辦反映下轄行政區(qū)域違反上位法的規(guī)章、規(guī)范性文件；向各級(jí)人大代表、政協(xié)委員提供信息和線(xiàn)索，促進(jìn)形成清理違法上位法的規(guī)章、規(guī)范性文件的提案。
5. 在政務(wù)公開(kāi)辦、法制辦、各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)網(wǎng)站開(kāi)辟專(zhuān)欄并與上級(jí)部門(mén)網(wǎng)站聯(lián)網(wǎng)，公布各項(xiàng)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件。推進(jìn)由市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾匿名上傳、公開(kāi)各類(lèi)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件，并及時(shí)公布清理進(jìn)展。
6. 探索對(duì)違反上位法的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的網(wǎng)上評(píng)價(jià)機(jī)制。設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，由市場(chǎng)主體對(duì)各部門(mén)、各地區(qū)清理違法上位法的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件工作成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，每半年公布一次評(píng)價(jià)結(jié)果，可選擇試點(diǎn)省份自上而下局部試點(diǎn)后再全面推進(jìn)，遏制“割韭菜”現(xiàn)象重現(xiàn)。
7. 引導(dǎo)市場(chǎng)主體充分利用司法救濟(jì)手段。對(duì)因違反上位法的規(guī)范性文件規(guī)定導(dǎo)致自身權(quán)益受到侵犯，引導(dǎo)招標(biāo)人或其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人就具體行政處理決定提出行政復(fù)議或行政訴訟。在行政復(fù)議時(shí)，依法就具體行政處理決定所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。
8. 選擇試點(diǎn)行業(yè)或地區(qū)，探索解決招標(biāo)投標(biāo)民事?tīng)?zhēng)議的新途徑。各招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)和招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)各界形成共識(shí)，選擇試點(diǎn)行業(yè)或地區(qū)，依次解決招標(biāo)投標(biāo)民事?tīng)?zhēng)議：招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人應(yīng)首先通過(guò)協(xié)商、仲裁或訴訟等民事救濟(jì)手段解決招標(biāo)投標(biāo)民事?tīng)?zhēng)議，要求責(zé)任方承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任、違約責(zé)任或侵權(quán)責(zé)任；推動(dòng)各招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)探索建立招標(biāo)投標(biāo)民事?tīng)?zhēng)議行業(yè)調(diào)解機(jī)制；招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)只能根據(jù)“民不告、官不究”的原則扮演裁判員的角色，不能同時(shí)進(jìn)場(chǎng)扮演教練員和運(yùn)動(dòng)員的角色，即只有爭(zhēng)議在招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人之間和行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織介入無(wú)法解決時(shí)，行政監(jiān)督部門(mén)才用公權(quán)力來(lái)解決。
   

• 大力推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)信息公開(kāi)，推動(dòng)形成招標(biāo)投標(biāo)立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。加大力度促進(jìn)市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)，充分發(fā)揮電子招標(biāo)投標(biāo)擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)信息公開(kāi)的優(yōu)勢(shì)，加大招標(biāo)投標(biāo)信息的公開(kāi)力度，讓招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人及其利害相關(guān)人方便獲取信息，從而有效進(jìn)行當(dāng)事人之間的監(jiān)督；通過(guò)推動(dòng)建設(shè)設(shè)區(qū)市以上行政區(qū)域的招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)，依法公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)信息，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)信息一體化，有效克服現(xiàn)有招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體系造成的條塊分割和地方保護(hù)的弊端，建立讓社會(huì)公眾和輿論媒體方便監(jiān)督的通道；發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，將招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)違約行為進(jìn)行充分曝光。加快建設(shè)電子招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督平臺(tái)，促進(jìn)加強(qiáng)行政監(jiān)督，在平臺(tái)上依法設(shè)置相關(guān)功能并公布行政監(jiān)督及其處理爭(zhēng)議的職責(zé)權(quán)限和監(jiān)督環(huán)節(jié)、程序、時(shí)限等依法行政內(nèi)容。逐步形成招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督四位一體的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
• 改進(jìn)監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督體制。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行合理定位，其職能應(yīng)類(lèi)似于工商行政管理部門(mén)對(duì)其他市場(chǎng)交易活動(dòng)的監(jiān)督管理，采取事后監(jiān)督、查處為主的監(jiān)督方式，而不是現(xiàn)行某類(lèi)招標(biāo)“人盯人”為主的監(jiān)督方式。政府只做宏觀(guān)的規(guī)范交易秩序方面的事情，把監(jiān)督重點(diǎn)放在處理投訴、監(jiān)督合同履行、處罰違規(guī)行為、懲處違法犯罪活動(dòng)上。在適當(dāng)時(shí)候，在國(guó)家工商行政管理總局內(nèi)自上而下建立招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，吸收歸并各地市、區(qū)縣各部門(mén)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督職責(zé)；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)及省級(jí)地方政府及相關(guān)部門(mén)只享有招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件的制定權(quán)，將執(zhí)法監(jiān)督權(quán)交由各級(jí)工商行政管理局。此項(xiàng)措施建議確立試點(diǎn)地區(qū)如在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)或其他省市先行。

招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范化、法制化工作涉及到改革招標(biāo)投標(biāo)制度釋放紅利、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良好秩序、打破地區(qū)或行業(yè)封鎖、激發(fā)市場(chǎng)活力等方方面面，有關(guān)政府部門(mén)需要結(jié)合當(dāng)前減少行政審批推事項(xiàng)和政府職能轉(zhuǎn)變工作扎實(shí)推進(jìn)；市場(chǎng)主體需要齊心協(xié)力、不斷爭(zhēng)取和維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（作者介紹：北京大成（上海）律師事務(wù)所高級(jí)顧問(wèn)，中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)專(zhuān)家、中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)專(zhuān)家，參與起草、論證《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)檢測(cè)認(rèn)證管理辦法》、《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》等部法規(guī)規(guī)章，參與招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件清理、招標(biāo)師職業(yè)資格管理等工作）