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開展PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的若干問題

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--陜西省工程造價(jià)咨詢行業(yè)PPP項(xiàng)目咨詢培訓(xùn)會(huì)議主題報(bào)告

為了普及關(guān)于PPP投融資模式的基本知識(shí)和國家關(guān)于推廣PPP投融資模式的政策法規(guī),促進(jìn)全省工程造價(jià)咨詢企業(yè)開拓PPP項(xiàng)目咨詢市場,提高注冊造價(jià)工程師從事PPP項(xiàng)目咨詢的能力與水平,加快工程造價(jià)咨詢行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí),省建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)為此系統(tǒng)地介紹相關(guān)的國家政策規(guī)定與知識(shí)。介紹分為三個(gè)部分:一、PPP項(xiàng)目概述;二、PPP項(xiàng)目給工程造價(jià)咨詢行業(yè)帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn);三、開展PPP項(xiàng)目咨詢是工程造價(jià)咨詢企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)。

一、PPP項(xiàng)目概述

1.什么是PPP項(xiàng)目?PPP項(xiàng)目最簡明的定義,就是采用政府和社會(huì)資本合作模式的投融資項(xiàng)目。因這種模式起源于發(fā)達(dá)社會(huì)的英國,英語為Public-Private-Partnership,縮寫為PPP,翻譯為中文即“公、私合作”或者“公、私合營”。在歐、美等發(fā)達(dá)國家,PPP項(xiàng)目就是公、私合作項(xiàng)目,或者稱為公、私合營項(xiàng)目。在我國PPP項(xiàng)目最權(quán)威的定義,應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)【2015】42號(hào))中的表述:“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新,即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資和運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確權(quán)責(zé)關(guān)系,由社會(huì)資本提供服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果,向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià),保證社會(huì)資本獲得收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用,提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。”解讀這一定義,應(yīng)特別關(guān)注一大特點(diǎn)、四大關(guān)鍵詞。一大特點(diǎn)是,我國的PPP投融資模式,不稱其為“公私合作”,而是稱其為“政府和社會(huì)資本合作”,這是由中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)所決定的。四大關(guān)鍵詞是:一是競爭擇優(yōu),即選擇社會(huì)資本的方式必須是通過競爭擇優(yōu)選擇;二是具有投資和運(yùn)營管理能力,明確了社會(huì)資本必須具有的能力,即社會(huì)資本既要具有投融資能力,又必須具有相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)營管理能力,而且兩者缺一不可;三是平等協(xié)商,指出了在合作中政府和社會(huì)資本之間的關(guān)系是平等的民事關(guān)系;四是績效評(píng)價(jià),即政府依據(jù)社會(huì)資本所提供的公共服務(wù)的績效水平,向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià),保證社會(huì)資本的收益。

2.推行PPP模式的重大意義是什么?PPP模式作為公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的一種供給模式,在歐美發(fā)達(dá)社會(huì)已經(jīng)得到普遍應(yīng)用,在南美、亞洲一些新興經(jīng)濟(jì)體也正在應(yīng)用。我國應(yīng)用PPP模式的歷程,從上個(gè)世紀(jì)90年代中期到今天,大體可以分為三個(gè)階段,1995—2003年為起步摸索階段,以利用外資為特點(diǎn),先后在一批能源和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)用這一模式,摸索積累了一些初步經(jīng)驗(yàn);2004—2013年為穩(wěn)步發(fā)展階段,以建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令126號(hào))為標(biāo)志,以地方政府積極參與為動(dòng)力,PPP應(yīng)用得到長足發(fā)展;2014—今,為出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)、大力推廣階段,以國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)【2015】42號(hào))、國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作操作指南》(財(cái)金【2014】113號(hào))和國家發(fā)展改革委發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》作為頂層設(shè)計(jì)的標(biāo)志,以深化供給側(cè)改革為動(dòng)力,PPP模式應(yīng)用得到規(guī)范、迅速地發(fā)展。也許大家會(huì)問,國家為什么在當(dāng)前要大力推行PPP模式,有何重大意義?我覺得,可以從以下幾點(diǎn)來認(rèn)識(shí)其重大意義:

第一,PPP模式是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制全面深化改革的必然選擇。《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)【2014】60號(hào))指出,“創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制,擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑”,“建立政府和社會(huì)資本合作機(jī)制,積極推廣PPP模式,規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴,引入社會(huì)資本,增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)【2016】18號(hào))進(jìn)一步明確指出,要“鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作”。這兩個(gè)《意見》,是截止目前對(duì)PPP模式的最高肯定與支持,也是進(jìn)一步規(guī)范PPP模式頂層設(shè)計(jì)的最高政策依據(jù)。兩個(gè)《意見》均明確要求各地區(qū)、各部門,根據(jù)市場需求和財(cái)力狀況,通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式,在市政基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、能源、農(nóng)林水利、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域,擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。

第二,PPP模式是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。大家知道,在傳統(tǒng)模式下,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府投資建設(shè)、運(yùn)營、管理,隨著城市化步伐的進(jìn)一步加快,一方面公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足,已經(jīng)成為制約發(fā)展的瓶頸,另一方面則有大量社會(huì)資本閑置,未充分發(fā)揮其功能。而在PPP模式下,政府采用競爭性方式,擇優(yōu)選擇兼具投融資能力和運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商的原則,通過合同明確各自的權(quán)責(zé),由社會(huì)資本向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用,有利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

第三,PPP模式有利于打造新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,推行PPP模式,將打破傳統(tǒng)的行業(yè)準(zhǔn)入限制,激發(fā)社會(huì)資本的活力,形成多元化、可持續(xù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投融資渠道,造就經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能。關(guān)于這一點(diǎn),我在后面還將更具體地向大家介紹。

第四,PPP模式能促進(jìn)不斷完善財(cái)政投入和管理方式,提高財(cái)政資金的使用效益。政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的對(duì)價(jià),以績效考核結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付的依據(jù),并列入政府年度財(cái)政預(yù)算、中長期財(cái)政規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告,能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入,符合代際公平原則,有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政不足,減輕當(dāng)期財(cái)政壓力,平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng),防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.PPP模式適用于哪些領(lǐng)域?依據(jù)國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行“PPP指導(dǎo)意見”的規(guī)定,PPP模式適用于以下12大類公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目:能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化。這12大類項(xiàng)目中,能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程需要實(shí)施特許經(jīng)營的,按照國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

4.PPP模式有哪些主要的實(shí)現(xiàn)形式?依據(jù)“PPP指導(dǎo)意見”和“特許經(jīng)營管理辦法”的規(guī)定,我國現(xiàn)行PPP模式的主要實(shí)現(xiàn)形式有以下幾種:

(1)BOT,即投資建設(shè)—運(yùn)營—移交;

(2)BOOT,即投資建設(shè)—擁有、運(yùn)營—移交;

(3)BTO,即投資建設(shè)—移交—運(yùn)營;

(4)BOO,即投資建設(shè)—擁有—運(yùn)營,這種方式由BOT演變而來,二者的區(qū)別在于BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司有項(xiàng)目的所有權(quán),但必須在合同中明確保證公益性質(zhì)的條款,一般不涉及移交;

(5)MC,即管理合同,指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司,保留對(duì)公共資產(chǎn)的所有權(quán)。這種方式的合同期限一般不超過3年。

(6)O&M,即委托運(yùn)營,指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司,社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù),合同期限一般不超過8年;

(7)TOT,即轉(zhuǎn)移—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移,指政府將存量公共資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司,由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù);

以上前四類方式主要適用于新建項(xiàng)目,后三類方式適用于存量公共資產(chǎn)。對(duì)于工程造價(jià)咨詢行業(yè)來講,應(yīng)主要關(guān)注前四類方式。

5.PPP項(xiàng)目的一般操作程序有哪些?就PPP項(xiàng)目的一般操作程序,財(cái)政部與國家發(fā)展改革委先后于2014年、2016年分別發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》(財(cái)金【2014】號(hào))及《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》(發(fā)改投資【2016】2231號(hào))兩個(gè)指導(dǎo)性規(guī)定。兩個(gè)部門的兩個(gè)指導(dǎo)性規(guī)定基本要求是一致的。這里,我想以財(cái)政部的“操作指南”為主線向大家介紹,并結(jié)合介紹國家發(fā)展改革委“工作導(dǎo)則”的有關(guān)要求。PPP項(xiàng)目操作主要流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五大環(huán)節(jié):

(1)項(xiàng)目識(shí)別。項(xiàng)目識(shí)別這一環(huán)節(jié),要解決什么項(xiàng)目可以采用PPP合作模式?《操作指南》規(guī)定,投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格機(jī)制調(diào)整靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目,適宜采用PPP模式。適宜采用PPP模式的項(xiàng)目,只有經(jīng)過發(fā)起、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證后認(rèn)為可行,才可進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)。

項(xiàng)目發(fā)起可由政府發(fā)起,也可由社會(huì)資本發(fā)起。政府發(fā)起一般由財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門從規(guī)劃項(xiàng)目中或存量項(xiàng)目中遴選、征集潛在的PPP項(xiàng)目,并對(duì)潛在項(xiàng)目進(jìn)行篩選確定備選項(xiàng)目,制定PPP項(xiàng)目年度開發(fā)計(jì)劃與中長期開發(fā)計(jì)劃。列入年度計(jì)劃的項(xiàng)目,由確定的發(fā)起方向財(cái)政部門提交發(fā)起資料。

社會(huì)資本發(fā)起,一般以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在的PPP項(xiàng)目。發(fā)起的社會(huì)資本不得是同級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。

物有所值評(píng)價(jià)。由財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門組織進(jìn)行,一般應(yīng)從定性、定量兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

財(cái)政承受能力論證。由財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門組織論證。

物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證的具體要求,在后面再向大家比較詳細(xì)地介紹。

(2)項(xiàng)目準(zhǔn)備。凡是在項(xiàng)目識(shí)別階段通過了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目,即可進(jìn)入項(xiàng)目準(zhǔn)備。項(xiàng)目準(zhǔn)備工作包括建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制、確定實(shí)施機(jī)構(gòu)、編制項(xiàng)目實(shí)施方案、明確監(jiān)督架構(gòu)、選擇采購方式。

PPP項(xiàng)目作為向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種模式,既涉及政府相關(guān)部門,又涉及社會(huì)資本;既涉及市場的供給,又涉及市場的需求;既涉及項(xiàng)目建設(shè)的全過程,又涉及項(xiàng)目運(yùn)營、維修保養(yǎng)的全生命周期。因此,PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目準(zhǔn)備一開始,就必須高度重視專門協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。不同的項(xiàng)目,組成協(xié)調(diào)機(jī)制的部門、機(jī)構(gòu)、人員會(huì)有所不同,但財(cái)政部門都會(huì)處于牽頭和核心地位。

PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管、移交等工作,一般由政府指定的部門或相關(guān)的事業(yè)單位承擔(dān)。

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的制定,是PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備的核心。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的主要內(nèi)容:(一)、項(xiàng)目概況,包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、項(xiàng)目公司的股權(quán)等;(二)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架;(三)、項(xiàng)目運(yùn)作方式。具體方式的選擇,主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、融資需求、合作期滿處置等因素決定;(四)、交易架構(gòu),包括項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制以及相關(guān)配套安排;(五)、合同體系,包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程發(fā)承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同、保險(xiǎn)合同等。在這一合同體系中,項(xiàng)目合同是最核心的法律文件;(六)、監(jiān)督框架,包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)督方式。授權(quán)關(guān)系是指政府對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán),以及政府直接或通過實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)。監(jiān)督方式一般包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督;(七)、采購方式選擇,主要方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)通過財(cái)政部門進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力的驗(yàn)證。通過了驗(yàn)證的項(xiàng)目,并報(bào)請政府審核后即可進(jìn)入采購環(huán)節(jié)。

未通過驗(yàn)證的項(xiàng)目,可以調(diào)整方案后重新驗(yàn)證;重新驗(yàn)證仍未獲得通過的項(xiàng)目,則不適宜采用PPP模式。

(3)項(xiàng)目采購。凡是在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段由財(cái)政部門通過了物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證的項(xiàng)目,即可進(jìn)入采購階段的工作。項(xiàng)目采購是PPP項(xiàng)目實(shí)施中最關(guān)鍵的階段,即通過競爭的方式,確定具有投資和運(yùn)營能力的社會(huì)資本。就一定意義上講,PPP項(xiàng)目的成敗,就決定于這一階段的工作好壞。項(xiàng)目采購的主要環(huán)節(jié)包括資格預(yù)審、編制項(xiàng)目采購文件、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同草簽。

資格預(yù)審。首先是編制并發(fā)布預(yù)審公告。預(yù)審公告的內(nèi)容包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的要求、是否允許聯(lián)合體、擬確定參與競爭的社會(huì)資本家數(shù)和確定方式以及相關(guān)的時(shí)間要求等。經(jīng)過資格預(yù)審,若有3家以上的社會(huì)資本獲得通過,即可進(jìn)行采購文件的準(zhǔn)備;不足3家社會(huì)資本獲得通過,則調(diào)整方案后重新組織預(yù)審;重新組織預(yù)審后仍不足3家社會(huì)資本的,則依法調(diào)整采購方式。

編制項(xiàng)目采購文件。如果說,項(xiàng)目采購是PPP項(xiàng)目實(shí)施最關(guān)鍵的階段,那么,編制項(xiàng)目采購文件則是項(xiàng)目采購階段最核心的工作。項(xiàng)目采購文件的內(nèi)容包括,邀請函;競爭者須知;競爭者應(yīng)提供的資格、資信、業(yè)績證明文件;采購方式;政府對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)及實(shí)施方案的批復(fù);項(xiàng)目相關(guān)的審批文件;采購程序;響應(yīng)文件的編制要求;響應(yīng)文件的評(píng)審辦法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn);相關(guān)的政策要求;合同草案;強(qiáng)制性擔(dān)保的保證金繳納方式、數(shù)額等。如果不是采用招標(biāo)方式采購,采用競爭談判或競爭性磋商方式采購的項(xiàng)目,除上述內(nèi)容外,還應(yīng)明確可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容。

響應(yīng)文件評(píng)審。響應(yīng)文件的評(píng)審,由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的代表和專家組成的評(píng)審小組負(fù)責(zé),專家不少于小組成員的三分之二,且實(shí)施機(jī)構(gòu)的代表不得以專家身份參加評(píng)審。評(píng)審以采購文件中規(guī)定的評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。評(píng)審的結(jié)果,應(yīng)推薦候選社會(huì)資本排序名單。

談判與簽署談判備忘錄。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組成專門的確認(rèn)談判小組,依據(jù)候選排名順序,與候選社會(huì)資本進(jìn)行談判,率先達(dá)成一致者中選。談判不得涉及合同中不可談判的核心條款,不得與排序在前但已中止談判的再談判。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選的社會(huì)資本簽署談判備忘錄,并將采購結(jié)果與擬定的合同文本公示。無異議的合同,應(yīng)經(jīng)同級(jí)政府審核后,由實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選的社會(huì)資本簽署。需要成立項(xiàng)目公司的,在項(xiàng)目公司成立后由實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司重新簽署。

(4)項(xiàng)目執(zhí)行。項(xiàng)目執(zhí)行涵蓋了PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營整個(gè)全生命周期,是PPP合作模式實(shí)際運(yùn)作的過程。項(xiàng)目執(zhí)行階段的工作大體包括成立項(xiàng)目公司、管理融資、實(shí)施工程建設(shè)、管理合同、中期評(píng)估等。

成立項(xiàng)目公司。社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人,但在PPP實(shí)踐中一般不會(huì)直接成為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體,而會(huì)成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體實(shí)施。項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,可由一家社會(huì)資本設(shè)立,也可有多家社會(huì)資本聯(lián)合設(shè)立,還可由政府和社會(huì)資本共同設(shè)立。政府出資的,政府方不得具有實(shí)際控制力和管理權(quán),持股也應(yīng)低于50%。

管理融資。PPP項(xiàng)目的融資由社會(huì)資本負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、融資機(jī)構(gòu)洽談、融資合同簽署、和融資交割。融資交割是PPP項(xiàng)目合同生效的前提條件(又稱為先決條件)

實(shí)施工程建設(shè)。PPP項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工直至竣工交付使用的建設(shè)全過程,是大家所了解、所熟悉的,這里不做介紹了。

合同管理。PPP項(xiàng)目的合同管理是PPP項(xiàng)目執(zhí)行的核心。PPP項(xiàng)目執(zhí)行的全過程,就是政府和社會(huì)資本雙方依據(jù)合同約定,各自履行合同義務(wù)的過程。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù),在完成融資交割后重點(diǎn)就是按照合同約定的時(shí)間、數(shù)額、質(zhì)量、服務(wù)水平向社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù);政府方在實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)的合同生效先決條件后,履行合同義務(wù)的重點(diǎn)是依據(jù)合同約定,凡有支付義務(wù)的,及時(shí)、足額支付。PPP項(xiàng)目中的政府支付方式,主要有政府全額付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼兩種。不管是哪種付費(fèi)方式,政府既必須將支出列入財(cái)政中長期計(jì)劃,又必須列入年度財(cái)政預(yù)算。雙方在合同執(zhí)行過程中,均應(yīng)依據(jù)合同約定,處理好合同修訂、違約責(zé)任、爭議解決等事項(xiàng)。在合同履行過程中,政府相關(guān)職能部門應(yīng)履行行政監(jiān)管職責(zé),重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品的質(zhì)量、價(jià)格、收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等。

項(xiàng)目中期評(píng)估。PPP項(xiàng)目的中期評(píng)估,是項(xiàng)目執(zhí)行全過程中一個(gè)重要的環(huán)節(jié),由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),每隔三五年進(jìn)行一次,評(píng)估的重點(diǎn)在于分析項(xiàng)目運(yùn)行情況,合同的合規(guī)性、適應(yīng)性、合理性,及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn),并制定應(yīng)對(duì)措施。

(5)項(xiàng)目移交。PPP項(xiàng)目合同期滿,或提前終止合同,社會(huì)資本或項(xiàng)目公司均需向政府移交項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)移交工作。項(xiàng)目移交的依據(jù)是合同約定的移交形式(期滿終止移交和提前終止移交)、補(bǔ)償方式(無償移交和有償移交)、移交內(nèi)容(資產(chǎn)、人員、文檔、知識(shí)產(chǎn)權(quán))移交標(biāo)準(zhǔn)(設(shè)備完好率、最短使用年限)。移交工作的程序是首先成立移交工作組,制定移交資產(chǎn)評(píng)估和性能測試方案;其次是進(jìn)行資產(chǎn)的評(píng)估和性能的測試,測試不達(dá)標(biāo)的,應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行維修、更新重置或提取移交維保費(fèi);再次是辦理法律過戶手續(xù),保證運(yùn)營的平穩(wěn)過渡;最后,在移交完成后,財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià),并向社會(huì)公示。

以上介紹了財(cái)政部《操作指南》規(guī)定的五大環(huán)節(jié)。國家發(fā)展改革委的《工作導(dǎo)則》將PPP項(xiàng)目的基本操作環(huán)節(jié)分為項(xiàng)目儲(chǔ)備、項(xiàng)目論證、社會(huì)資本選擇、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五大環(huán)節(jié),這五大環(huán)節(jié)與上述財(cái)政部的《操作指南》規(guī)定相對(duì)比,大體上是一一對(duì)應(yīng)的,不大一致的是第一和第二個(gè)環(huán)節(jié)。這兩個(gè)環(huán)節(jié)不大一致的原因,是因?yàn)閮蓚€(gè)部門的職能側(cè)重點(diǎn)不一樣,國家發(fā)展改革委更關(guān)注從宏觀視角來做項(xiàng)目決策,財(cái)政部則更關(guān)注以財(cái)政視角從發(fā)展改革部門的儲(chǔ)備項(xiàng)目中去識(shí)別PPP項(xiàng)目,兩者的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)是完全一致的。國家發(fā)展改革委《工作導(dǎo)則》規(guī)定的項(xiàng)目儲(chǔ)備、項(xiàng)目論證,就具體項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作而言,要比《操作指南》的“項(xiàng)目識(shí)別”更超前。也可以說,《工作導(dǎo)則》中的“項(xiàng)目儲(chǔ)備”環(huán)節(jié),是《操作指南》中“項(xiàng)目識(shí)別”的基礎(chǔ)。而且,《工作導(dǎo)則》規(guī)定,擬采用PPP模式的項(xiàng)目,在項(xiàng)目儲(chǔ)備與項(xiàng)目論證兩個(gè)環(huán)節(jié),可以將項(xiàng)目可行性研究報(bào)告與PPP項(xiàng)目實(shí)施方案相結(jié)合,即可在可行性研究報(bào)告中列“PPP項(xiàng)目實(shí)施方案專章”,以求簡化程序、提高效率。

二、PPP項(xiàng)目給工程造價(jià)咨詢行業(yè)帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

國家全面深化投融資體制改革,強(qiáng)力推行PPP模式,積極引導(dǎo)社會(huì)資本增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給,對(duì)于工程造價(jià)咨詢行業(yè)來講,既是新的機(jī)遇,又是新的挑戰(zhàn)。我們?nèi)w行業(yè)的同仁,既要滿懷信心抓住機(jī)遇,又要頭腦清醒迎接挑戰(zhàn)!

1.有哪些機(jī)遇?我覺得,強(qiáng)力推行PPP模式,會(huì)給我們工程造價(jià)咨詢行業(yè)帶來三大機(jī)遇:

(1)PPP模式的推行,將形成一個(gè)巨大的新型工程造價(jià)咨詢服務(wù)的需求市場。PPP模式的投融資活動(dòng),一個(gè)顯著的特點(diǎn),就是要讓專業(yè)的事情由專業(yè)的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的人士來做。這一特點(diǎn)既體現(xiàn)在政府采購的社會(huì)資本必須具有投融資能力和相應(yīng)的運(yùn)營管理能力,又體現(xiàn)在政府采購的全過程及其項(xiàng)目執(zhí)行的全生命周期內(nèi),要讓具有相應(yīng)咨詢專業(yè)水平的第三方來提供服務(wù)。這就是我們工程造價(jià)咨詢行業(yè)的第一大機(jī)遇所在。我們先分析一下市場容量,據(jù)財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站數(shù)據(jù),截至2016年底,進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目11260個(gè),總投資約13.5萬億元,在這些入庫項(xiàng)目中,已落地的項(xiàng)目即已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目占31%。我省進(jìn)入省級(jí)庫的PPP項(xiàng)目規(guī)模也相當(dāng)可觀:截至2016年底,進(jìn)入省發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目達(dá)995個(gè),投資達(dá)9321億元;進(jìn)入財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目達(dá)325個(gè),投資達(dá)3392億元。全國的入庫項(xiàng)目和我省入庫的項(xiàng)目,均涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等12大領(lǐng)域,其中市政工程項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)約三分之一??梢钥隙?,PPP項(xiàng)目咨詢,必將是一塊十分可觀的“大蛋糕”!而且,大家還應(yīng)看到,我國推行PPP模式總體上還處于全面動(dòng)員、規(guī)范發(fā)展階段,全國范圍內(nèi)的高潮還并未到來。如果我國PPP模式提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的比重,達(dá)到英國與歐盟約占總供給80—90%的水平,那將是多么大的市場,那塊蛋糕又是多么誘人!

2)PPP模式的推行,將對(duì)工程造價(jià)咨詢行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)形成一種倒逼機(jī)制。我想告訴大家的是,前面講到的巨大市場需求,對(duì)于工程造價(jià)咨詢行業(yè)來講,可不是傳統(tǒng)意義上的服務(wù)需求,甚至可以說是一項(xiàng)全新的需求。新在何處?一是PPP項(xiàng)目咨詢,必須以項(xiàng)目全生命周期的視野、理念、方法、手段來提供工程造價(jià)咨詢服務(wù),而不是一般意義上的全過程工程造價(jià)咨詢服務(wù),更不是大家所熟悉、所精通的施工階段的工程造價(jià)咨詢服務(wù)。這里所說的全生命周期,既一般地指項(xiàng)目設(shè)計(jì)生命周期,也指PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作的生命周期。對(duì)于同一個(gè)項(xiàng)目,兩種生命周期可以重合,也可不同。兩種生命周期長短不同時(shí),肯定是合作生命周期短,而設(shè)計(jì)生命周期長。依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定,我國特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目合作期限依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、社會(huì)需求、投資回報(bào)率及回報(bào)期、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)壽命周期等因素綜合確定,一般不超過30年,少數(shù)規(guī)模特別大、投資回報(bào)率低的項(xiàng)目,經(jīng)批準(zhǔn)可延長合作期限。但對(duì)于工程造價(jià)咨詢行業(yè)來講,無論是項(xiàng)目的設(shè)計(jì)生命周期,還是項(xiàng)目的合作生命周期,只要是全生命周期的咨詢,都必將是一類新型的市場需求。幾年前在行業(yè)內(nèi)就已經(jīng)提出要探索全生命周期的造價(jià)咨詢服務(wù),現(xiàn)在市場需求已經(jīng)實(shí)實(shí)在在來到我們眼前了!二是PPP項(xiàng)目咨詢,必須提供全方位的專業(yè)咨詢服務(wù),不再僅僅是傳統(tǒng)的工程計(jì)量計(jì)價(jià)。這里所講的全方位專業(yè)咨詢服務(wù),我覺得,一般應(yīng)包括會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)評(píng)估、工程咨詢、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、政府采購代理、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理、法律事務(wù)等。盡管PPP項(xiàng)目咨詢涉及到多種專業(yè)咨詢,但我覺得,只要是新建的PPP項(xiàng)目,工程造價(jià)咨詢是其他專業(yè)咨詢的基礎(chǔ)。PPP項(xiàng)目咨詢的這種多專業(yè)、全方位的需求特點(diǎn),恰恰是工程造價(jià)咨詢企業(yè)實(shí)現(xiàn)以工程造價(jià)咨詢?yōu)橹鲗?dǎo)、多專業(yè)融合發(fā)展的契機(jī)!據(jù)我所知,凡是在PPP項(xiàng)目咨詢市場占領(lǐng)先機(jī)的企業(yè),均是多專業(yè)融合發(fā)展的企業(yè)。三是新型PPP項(xiàng)目咨詢,在現(xiàn)階段還屬于高端市場。高端市場的特點(diǎn)是高難度,甚至可能有一點(diǎn)高風(fēng)險(xiǎn),但帶來的是高回報(bào)、高效益。所謂高端市場,與一般中低端市場只是相對(duì)而言,并沒有一個(gè)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)??梢哉f,當(dāng)行業(yè)內(nèi)多數(shù)企業(yè)、多數(shù)執(zhí)業(yè)人員還無法滿足新型市場需求時(shí),你作為少數(shù)甚至個(gè)別的企業(yè)和執(zhí)業(yè)業(yè)人員能夠滿足這一需求,你當(dāng)然就占領(lǐng)了這一高端市場,也將必然會(huì)獲得更加豐厚的回報(bào)。

(3)PPP模式的推行,將形成工程造價(jià)咨詢行業(yè)加快發(fā)展的新增長極。一個(gè)巨大的新型需求市場,必將加快工程造價(jià)咨詢行業(yè)的發(fā)展。正是基于此,全國工程造價(jià)咨詢行業(yè)“十三五”規(guī)劃提出,到2020年造價(jià)咨詢?nèi)袠I(yè)年?duì)I業(yè)收入達(dá)到1500億元,并期望其中PPP項(xiàng)目咨詢能占到40%以上。我個(gè)人覺得,這個(gè)目標(biāo)經(jīng)過努力是完全可以實(shí)現(xiàn)的。工程造價(jià)咨詢業(yè)是一個(gè)依賴于固定資產(chǎn)投資活動(dòng)的行業(yè),固定資產(chǎn)投資規(guī)模越大,我們的市場潛力就越大。而我國的固定資產(chǎn)投資,不僅在“十三五”期內(nèi),而且在今后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期之內(nèi),仍然會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)幽苤弧PP模式作為一種新型的投融資模式,在固定資產(chǎn)投資總規(guī)模中的比重,只會(huì)越來越大,這就是我們行業(yè)的巨大商機(jī)。

2.面臨的挑戰(zhàn)是什么?我覺得,PPP模式的推行,給我們工程造價(jià)咨詢行業(yè)帶來的挑戰(zhàn),主要是行業(yè)自身?xiàng)l件與市場需求的三大不適應(yīng),即供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)、人才素質(zhì)不適應(yīng)、技術(shù)手段不適應(yīng)。

(1)供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。供給結(jié)構(gòu)是指服務(wù)產(chǎn)品或者說服務(wù)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目咨詢需求的供給結(jié)構(gòu),應(yīng)當(dāng)是以工程造價(jià)為核心的綜合工程顧問服務(wù),也就是將工程造價(jià)咨詢、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、法律事務(wù)等相互融合的供給結(jié)構(gòu)。目前,工程造價(jià)咨詢行業(yè)內(nèi)大多數(shù)企業(yè)仍局限于傳統(tǒng)的服務(wù)產(chǎn)品,即編制工程量清單、招標(biāo)最高限價(jià),審核施工預(yù)、決算等,而且在傳統(tǒng)產(chǎn)品中,不少企業(yè)又局限于房屋建筑領(lǐng)域,而對(duì)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域傳統(tǒng)服務(wù)也屬于“短腿”!要進(jìn)軍PPP項(xiàng)目咨詢市場,最大的“短腿”還在于會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、法律事務(wù)的咨詢服務(wù)。

(2)人才素質(zhì)不適應(yīng)。人才素質(zhì)不適應(yīng),不僅包括因服務(wù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理所造成的缺乏會(huì)計(jì)人才、缺乏法律人才,更是指現(xiàn)有執(zhí)業(yè)人員的不適應(yīng)?,F(xiàn)有造價(jià)執(zhí)業(yè)人員多數(shù)僅善于在施工階段依據(jù)設(shè)計(jì)圖紙算量計(jì)價(jià),對(duì)于支撐項(xiàng)目決策的投資估算、設(shè)計(jì)概算一般都較少涉及。但是,PPP項(xiàng)目咨詢,在現(xiàn)階段主要是為項(xiàng)目決策服務(wù)的,也就是為政府選擇最優(yōu)的社會(huì)資本作為合作伙伴而服務(wù)的。要想進(jìn)軍PPP項(xiàng)目咨詢這一新型市場,對(duì)于現(xiàn)有的造價(jià)執(zhí)業(yè)人員來講,當(dāng)務(wù)之急就是“補(bǔ)短板”,一定要掌握開展投資估算、設(shè)計(jì)概算編制、審核的本事。也許有的專業(yè)造價(jià)人士會(huì)講,投資估算、設(shè)計(jì)概算計(jì)價(jià)并不難,問題就出在政府沒有提供適應(yīng)市場變化的科學(xué)合理的投資估算指標(biāo)和設(shè)計(jì)概算。我想告訴大家的是,解決這一問題的方向,不是找政府,而是找市場、找自己!

(3)技術(shù)手段不適應(yīng)。PPP項(xiàng)目咨詢,對(duì)于提供服務(wù)成果的技術(shù)手段,也提出了不容置疑的巨大挑戰(zhàn)。比如說,我們向委托方提供一項(xiàng)“PPP項(xiàng)目實(shí)施方案”,就要預(yù)測分析該項(xiàng)目的市場需求。準(zhǔn)確的需求預(yù)測,是項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)最基礎(chǔ)的參數(shù)。若用傳統(tǒng)的預(yù)測手段與方法,在信息化的時(shí)代顯然已經(jīng)不適應(yīng)了。而現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)下的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算手段的應(yīng)用,則可幫助我們大大提高預(yù)測的準(zhǔn)確性。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案對(duì)市場需求預(yù)測不準(zhǔn)確從而造成“運(yùn)營后遺癥”的教訓(xùn)是很多的。比如,據(jù)有關(guān)專業(yè)人士介紹,北京地鐵4號(hào)線,是香港地鐵公司與北京市政部門合作的一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目。但由于該項(xiàng)目對(duì)于客流量的預(yù)測明顯偏低,實(shí)際的客流量比預(yù)測的客流量要大三四倍,造成了運(yùn)營管理中的諸多難點(diǎn)。

三、PPP項(xiàng)目咨詢是工程造價(jià)咨詢行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)

工程造價(jià)咨詢行業(yè)如何抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),將PPP項(xiàng)目咨詢作為行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)?我想給大家提以下幾點(diǎn)建議:

1.學(xué)習(xí)、普及PPP項(xiàng)目咨詢的相關(guān)法律法規(guī)及政策性文件的基本精神。PPP作為一種投融資模式,在我國雖然已經(jīng)走過了十余個(gè)年頭,但中央政府在全國范圍內(nèi)強(qiáng)力推行這一模式,如果以國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志的話,還僅僅一年多時(shí)間。因此,我覺得,在總體上PPP模式的應(yīng)用,仍處于不斷摸索總結(jié)與逐步完善階段。無論政府方面,還是社會(huì)資本方面,也無論合作的雙方,還是具有相關(guān)咨詢資格的第三方,都有一個(gè)學(xué)習(xí)、普及、提高的過程。首先是學(xué)習(xí)、普及與PPP相關(guān)的法律及政策性規(guī)定。主要有:

(一)法律類

(1)《政府采購法》。PPP模式其實(shí)質(zhì)是政府采購的一種方式,《政府采購法》可以說是PPP的一部母法,是目前已出臺(tái)的一系列政策規(guī)定的法律依據(jù)。

(2)《預(yù)算法》。PPP模式一般都會(huì)發(fā)生財(cái)政支出,不僅要列入年度財(cái)政預(yù)算,還要列入財(cái)政中長期規(guī)劃財(cái)政報(bào)告。

(3)《招標(biāo)法》。政府采購方式中包括公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種競爭性采購方式,且《政府采購法》明確規(guī)定,采用招標(biāo)方式采購的適用《招標(biāo)法》。

(4)《合同法》。PPP項(xiàng)目咨詢的成果,最核心的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是“PPP項(xiàng)目合同”,即政府與社會(huì)資本合作的合同。

(5)《公司法》。PPP項(xiàng)目的執(zhí)行,一般都會(huì)成立相應(yīng)的項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司的設(shè)立必須符合《公司法》的規(guī)定。

學(xué)習(xí)上述五部主要法律,還應(yīng)包括其實(shí)施條例。除上述最主要的法律外,還應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)的法律有《會(huì)計(jì)法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《環(huán)保法》等,這些法律在PPP項(xiàng)目合同的約定及執(zhí)行過程中都可能會(huì)用到。

(二)政策性文件類

(1)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)【2016】18號(hào))。

(2)國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)【2014】60號(hào))。

以上兩個(gè)文件是我國目前推行PPP模式的最高政策依據(jù)。

(3)國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)【2015】42號(hào)),這是在全國強(qiáng)力推行PPP模式的基本政策依據(jù)。

(4)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》(財(cái)金【2014】113號(hào)),這是推行PPP模式必須掌握的操作程序以及操作性的政策規(guī)定。

(5)國家發(fā)展改革委《關(guān)于做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問題的通知》(發(fā)改投資【2016】1744號(hào)),該文件明確了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用PPP模式的項(xiàng)目范圍。

(6)國家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》(發(fā)改投資【2016】2231號(hào)),該《工作導(dǎo)則》與財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》,基本要求是一致的,側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。國家發(fā)展改革委的《工作導(dǎo)則》更側(cè)重于項(xiàng)目的儲(chǔ)備、審批環(huán)節(jié),財(cái)政部的《操作指南》更注重項(xiàng)目的采購與實(shí)施環(huán)節(jié)。

(7)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(國家發(fā)改委第25號(hào)令),這是PPP模式中需要實(shí)行特許經(jīng)營項(xiàng)目的具體規(guī)定?,F(xiàn)階段,我國PPP模式實(shí)行特許經(jīng)營的項(xiàng)目占主導(dǎo)地位。

(8)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》(財(cái)庫【2014】215號(hào)),這是PPP項(xiàng)目在完成項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作后實(shí)施政府采購的具體依據(jù)。

(9)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金【2015】21號(hào)),這是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定。

(10)財(cái)政部《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(財(cái)金【2015】167號(hào)),這是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定。

(11)財(cái)政部《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》(財(cái)政部第74號(hào)令),這是針對(duì)政府采購中采用競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)采購三種方式的程序、方法、相關(guān)要求的具體規(guī)定。

(12)財(cái)政部《政府采購競爭性磋商方式管理暫行辦法》(財(cái)庫【2014】214號(hào)),競爭性磋商采購方式,屬于一種財(cái)政部門創(chuàng)新的采購方式,《政府采購法》規(guī)定的采購方式中沒有這一方式。因而,財(cái)政部專門出臺(tái)部門規(guī)章,規(guī)范這一采購方式。

(13)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》。國家發(fā)展改革委也有一個(gè)《PPP項(xiàng)目合同指南》,大家也可學(xué)習(xí)、使用,兩者沒有實(shí)質(zhì)性的差異,我個(gè)人覺得,財(cái)政部的指南操作性更強(qiáng)一些。

2.掌握、熟悉PPP項(xiàng)目咨詢關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本要求。所謂PPP項(xiàng)目咨詢,對(duì)于工程造價(jià)咨詢行業(yè)來講,我個(gè)人覺得,可以從狹義和廣義兩個(gè)層面來把握。狹義的PPP項(xiàng)目咨詢,指工程造價(jià)咨詢企業(yè)接受政府方的委托,圍繞編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、代理政府采購而進(jìn)行的一系列咨詢服務(wù),其最終服務(wù)成果以完成社會(huì)資本采購、簽訂政府與社會(huì)資本合作合同為標(biāo)志;廣義的PPP項(xiàng)目咨詢,除完成狹義的咨詢外,可延伸到PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段,接受項(xiàng)目公司的委托,對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行全過程、以全生命周期的理念和方法所進(jìn)行的咨詢服務(wù)。今天只講狹義PPP項(xiàng)目咨詢的若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本要求。

(一)編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案,既是政府決策的基礎(chǔ)依據(jù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是咨詢方提供服務(wù)的核心環(huán)節(jié)。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制,應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)、擬采用的付費(fèi)方式、合作周期、項(xiàng)目前期工作完成情況等,依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》的規(guī)定進(jìn)行。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容包括:

(1)項(xiàng)目概況。項(xiàng)目概況的基本內(nèi)容包括項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、項(xiàng)目投資總額、融資方式與股權(quán)比例、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的內(nèi)容及其主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。

(2)項(xiàng)目運(yùn)作方式。我在第一部分向大家介紹了PPP模式的七種具體運(yùn)作方式,但具體運(yùn)作方式的選擇,主要決定于收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、融資需求、期滿處置等綜合因素。

(3)風(fēng)險(xiǎn)分配框架。一般按照“風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)可控”等原則,綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等因素,在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、財(cái)務(wù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),法律、政策、最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方合理共擔(dān)。

(4)交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)、用途及項(xiàng)目資產(chǎn)的形成與轉(zhuǎn)移等;回報(bào)機(jī)制主要說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源,包括用戶付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等支付方式;相關(guān)配套安排主要說明項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣、路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的其他上下游服務(wù)等。

(5)合同體系。在下面再作具體介紹。

(6)采購方式選擇。現(xiàn)行主要采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購。招標(biāo)采購主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)明確、完整、符合國家規(guī)定且采購中不做更改的項(xiàng)目。

(7)監(jiān)管框架。監(jiān)管框架主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系有兩個(gè)層次的關(guān)系,一是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán);二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)(也可由政府直接對(duì)社會(huì)資本授權(quán))。監(jiān)管方式主要有履約管理、行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。

依據(jù)上述PPP項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容的要求,要編制出一份可行的方案,對(duì)于一個(gè)新建的PPP項(xiàng)目,首先是根據(jù)該項(xiàng)目的前期工作進(jìn)展情況,科學(xué)、合理、準(zhǔn)確地計(jì)算其工程造價(jià)。若項(xiàng)目處于可行性研究階段,則計(jì)算投資估算;處于初步設(shè)計(jì)階段,則計(jì)算投資概算;已出施工圖的話,則計(jì)算施工預(yù)算。為PPP項(xiàng)目計(jì)算工程造價(jià),應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn),一是盡可能與設(shè)計(jì)人員相結(jié)合,從項(xiàng)目全生命周期來考慮降低建造成本、運(yùn)營成本,決不能只一味追求建造的低成本;二是要能比較準(zhǔn)確地把握項(xiàng)目建設(shè)過程的市場風(fēng)險(xiǎn),無論估算、概算還是預(yù)算,要能包得住結(jié)算、決算。就一定意義上講,工程造價(jià)的準(zhǔn)確程度,是項(xiàng)目成敗的基礎(chǔ)。能夠提供高精度的工程造價(jià),這也是工程造價(jià)咨詢企業(yè)參與PPP項(xiàng)目咨詢的優(yōu)勢。

(二)物有所值評(píng)價(jià)。

物有所值評(píng)價(jià),是判斷能否采用PPP模式的一種評(píng)價(jià)方式。評(píng)價(jià)包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià),現(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主,鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)論分為“通過”和“未通過”,通過的項(xiàng)目,再開展財(cái)政承受能力論證;未通過的項(xiàng)目,可調(diào)整實(shí)施方案重新評(píng)價(jià),仍未通過的話,則不宜采用PPP模式。

(1)定性評(píng)價(jià)。定性評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與激勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等。

全生命周期整合程度指標(biāo),主要考核項(xiàng)目全生命周期內(nèi)設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)等能否實(shí)現(xiàn)長期充分配合。換一句話來講,這一指標(biāo)主要考核項(xiàng)目能不能為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、低成本的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

風(fēng)險(xiǎn)分配與識(shí)別指標(biāo),主要考核項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)在政府與社會(huì)資本之間如何分配、如何防范,是構(gòu)成PPP項(xiàng)目合同的最重要的環(huán)節(jié)。甚至可以說,風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)是否合理,是PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。

績效導(dǎo)向指標(biāo),主要考核項(xiàng)目運(yùn)營績效與付費(fèi)獎(jiǎng)懲機(jī)制的關(guān)系,引導(dǎo)項(xiàng)目公司在運(yùn)營期間提供優(yōu)質(zhì)、高效、低成本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

潛在競爭程度指標(biāo),主要考核項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力。適度的競爭是PPP項(xiàng)目能否擇優(yōu)選定社會(huì)資本的基礎(chǔ)條件。

政府能力指標(biāo),主要考核政府在轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行業(yè)監(jiān)管、和項(xiàng)目執(zhí)行管理等方面的能力。就一定意義上講,重點(diǎn)考核的是政府能不能重諾守信,因?yàn)樵赑PP項(xiàng)目中政府作為合同的一方當(dāng)事人,政府信用至關(guān)重要。

可融資性指標(biāo),主要考核項(xiàng)目的市場融資能力。PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方,除要求其有能力直接投資外,往往需要通過融資來解決所需資金,融資能力既來源于社會(huì)資本方,也來源于項(xiàng)目本身。

上述六項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)為定性評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)。各級(jí)財(cái)政部門可結(jié)合項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)和具體實(shí)際,補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)。補(bǔ)充指標(biāo)一般可圍繞項(xiàng)目的預(yù)期使用生命周期(設(shè)計(jì)使用生命周期)、全生命周期成本測算、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等提出。

財(cái)政部對(duì)于六項(xiàng)基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo),在評(píng)價(jià)中的權(quán)重還作了具體的規(guī)定,明確基本指標(biāo)占權(quán)重的80%,且任一指標(biāo)不得超過20%;補(bǔ)充指標(biāo)占權(quán)重的20%,且任一指標(biāo)不得超過10%。定性評(píng)價(jià)的專家組應(yīng)包括財(cái)政、會(huì)計(jì)、金融、法律以及行業(yè)工程技術(shù)與項(xiàng)目管理等方方面的專業(yè)人士。財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門依據(jù)專家意見作出定性評(píng)價(jià)的結(jié)論。

(2)定量評(píng)價(jià)。定量評(píng)價(jià)目前還屬于鼓勵(lì)開展,財(cái)政部暫未作出明確具體的要求。從部分PPP項(xiàng)目咨詢的實(shí)踐看,評(píng)價(jià)的目的在于判斷PPP模式能否降低全生命周期的成本。具體方法是通過計(jì)算PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值(ppps),與公共部門比較值(psc)進(jìn)行對(duì)比,得出物有所值的價(jià)值量及指數(shù),價(jià)值量與指數(shù)均為正數(shù)時(shí),則適宜采用PPP模式,否則不適宜采用PPP模式。有一個(gè)公路項(xiàng)目,經(jīng)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)測算(貼現(xiàn)率按現(xiàn)行銀行五年貸款利率4.90%再上浮30%,即6.37%),psc凈現(xiàn)值63,423萬元,ppps凈現(xiàn)值61,026萬元,物有所值量2,396萬元,物有所值指數(shù)為3.8%。該項(xiàng)目已經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)正在實(shí)施。

(三)財(cái)政承受能力論證

PPP模式作為一種政府采購模式,無論采用何種實(shí)現(xiàn)方式及其相應(yīng)的付費(fèi)方式,但都必然發(fā)生財(cái)政支付。因而,財(cái)政承受能力論證成為PPP項(xiàng)目咨詢非常重要的一環(huán),也是政府決策必不可少的重要依據(jù)。

(1)概念。財(cái)政承受能力論證,是指識(shí)別、測算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任,科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響,為PPP項(xiàng)目的財(cái)政管理提供依據(jù)。財(cái)政承受能力論證采用定性和定量分析方法,論證結(jié)論分為“通過論證”“未通過論證”。只有“通過”的項(xiàng)目,財(cái)政部門才將其作為必須履行的財(cái)政支出責(zé)任,列入年度財(cái)政預(yù)算及中長期財(cái)政規(guī)劃;而論證“未通過”的項(xiàng)目,則不宜采用PPP模式。由此可見,財(cái)政承受能力論證在PPP項(xiàng)目咨詢的各個(gè)環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵地位與作用。

(2)步驟。財(cái)政承受能力論證的第一步是財(cái)政支出責(zé)任的識(shí)別。財(cái)政支出責(zé)任包括股權(quán)投資支出責(zé)任、運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任、配套投入支出責(zé)任。

股權(quán)投資支出責(zé)任。在政府與社會(huì)資本共同出資組建項(xiàng)目公司的情況下,政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司,政府不承擔(dān)股權(quán)支出責(zé)任。

運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下,政府承擔(dān)的責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下,政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任;可行性缺口補(bǔ)貼模式下,承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任;使用者付費(fèi)模式下,政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)施中政府所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn),以及因政府方原因?qū)е碌捻?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況。這些風(fēng)險(xiǎn)均產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。

配套投入支出責(zé)任。通常包括土地征用、相關(guān)的配套設(shè)施、投資補(bǔ)助、貸款利息等,這些支出責(zé)任由合同約定。

財(cái)政承受能力論證的第二步是支出測算。支出測算應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點(diǎn)、情景和發(fā)生的概率,對(duì)全生命周期內(nèi)的支出責(zé)任分別測算。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金【2015】21號(hào))對(duì)測算公式、對(duì)于貼現(xiàn)率、合理利潤率均有具體規(guī)定。

財(cái)政承受能力論證的第三步是能力評(píng)估。能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估和行業(yè)與領(lǐng)域平衡性評(píng)估,重點(diǎn)是財(cái)政支付能力評(píng)估。財(cái)政支付能力評(píng)估,根據(jù)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任,評(píng)估實(shí)施PPP項(xiàng)目后對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響,若該項(xiàng)目的支出責(zé)任再加上已通過且正在實(shí)施的全部項(xiàng)目的支出責(zé)任分年度合計(jì),不超過年度公共預(yù)算的10%的話,評(píng)估則可通過。評(píng)估通過并經(jīng)同級(jí)政府同意的項(xiàng)目,財(cái)政部門將項(xiàng)目列入PPP項(xiàng)目目錄,并列入財(cái)政年度預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃,確保支付和政府信用。

(四)草擬PPP項(xiàng)目合同

前面已經(jīng)講到,PPP項(xiàng)目合同是一個(gè)合同體系,在這個(gè)體系中居于核心地位的是政府與社會(huì)資本簽訂的“PPP項(xiàng)目合同”。下面介紹在PPP項(xiàng)目咨詢過程中如何草擬好PPP項(xiàng)目合同的一些要求。

一是要充分認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目合同的長期性、復(fù)雜性、多樣性。

草擬合同應(yīng)依據(jù)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委分別出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目合同指南》的基本要求,充分考慮項(xiàng)目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等不同情況,合作各方的合作意愿、風(fēng)險(xiǎn)偏好、談判能力的差異等,科學(xué)、公平、合理、合法地設(shè)計(jì)合同條款。目前,無論財(cái)政部還是國家發(fā)展改革委,均未出臺(tái)PPP項(xiàng)目合同示范文本,只出臺(tái)了《指南》。兩部門的《指南》,基本要求是一致的,細(xì)節(jié)上有所差異,財(cái)政部的《指南》操作性更強(qiáng)一些。大家在實(shí)際工作中,可以重點(diǎn)依據(jù)財(cái)政部的《指南》,結(jié)合國家發(fā)展改革委的《指南》,充分考慮項(xiàng)目的具體實(shí)際,科學(xué)合理地草擬好PPP項(xiàng)目合同。

二是要特別重視合同邊界條件。

PPP項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容是設(shè)定邊界條件,其內(nèi)容一般包括權(quán)利義務(wù)邊界條件、交易邊界條件、履約保障邊界條件和調(diào)整銜接邊界條件。

權(quán)利義務(wù)邊界條件,主要是明確界定項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配。其中資產(chǎn)權(quán)屬應(yīng)明確界定PPP項(xiàng)目在各個(gè)合作階段有形和無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。這里特別指出一點(diǎn),PPP項(xiàng)目的土地一般為政府劃撥,在合同中應(yīng)明確未經(jīng)政府批準(zhǔn),項(xiàng)目公司不得將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或用于該項(xiàng)目以外的用途。

交易邊界條件,包括合作期限、回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制。

履約保障邊界條件,包括強(qiáng)制性保險(xiǎn)和由采購競爭保函(投標(biāo)保函)、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函、移交保函等所構(gòu)成的保障體系。

調(diào)整銜接邊界條件,主要包括應(yīng)急處置、臨時(shí)接管、提前終止、合同延期、新增改擴(kuò)建需求等。

三是要重點(diǎn)關(guān)注合同前提條件。

前提條件,又稱為先決條件,指PPP項(xiàng)目合同某些條款生效必需滿足的特定條件。常見的前提條件有:

完成融資交割。完成融資交割是PPP項(xiàng)目合同中最基本的前提條件。PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本,往往會(huì)通過融資來解決建設(shè)與運(yùn)營的資金。在融資過程中金融機(jī)構(gòu)或其他融資方會(huì)要求社會(huì)資本方提供所需融資文件,重點(diǎn)是滿足該P(yáng)PP項(xiàng)目獲得資金的所有前提條件或者能被豁免。完成融資交割,則標(biāo)志該P(yáng)PP項(xiàng)目的資金得到了保證。

獲得項(xiàng)目審批。一般由政府方或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。

保險(xiǎn)已經(jīng)生效。由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。

項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的其他主要合同已經(jīng)簽訂。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。

PPP項(xiàng)目合同前提條件,會(huì)因行業(yè)不同而有所差異,在咨詢過程中可以結(jié)合實(shí)際來設(shè)定。

3.了解開展PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的入門要求。

對(duì)于暫時(shí)還未開展PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的工程造價(jià)咨詢企業(yè),欲進(jìn)入PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)市場,首先應(yīng)了解入門要求。據(jù)我個(gè)人了解,雖然國家已有一系列文件明確要求PPP項(xiàng)目的儲(chǔ)備、識(shí)別、采購、執(zhí)行、移交等全生命周期,各主要環(huán)節(jié)均要求由專業(yè)第三方咨詢機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的咨詢服務(wù),但截至目前,相關(guān)部門還未正式出臺(tái)具體、明確的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)入門的規(guī)定。但有兩個(gè)信息請大家關(guān)注:

一是財(cái)政部PPP中心2016年在網(wǎng)上發(fā)布的《關(guān)于征集政府和社會(huì)資本合作(PPP)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的公告》,我將該公告的“報(bào)名資格”抄錄如下:

(1)符合《政府采購法》第二十二條規(guī)定,即具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力;具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)制度;有依法納稅和社會(huì)保險(xiǎn)資金的良好記錄;參加正采購活動(dòng)前三年內(nèi)在經(jīng)營中沒有違法記錄;法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。

(2)熟悉PPP政策,機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)多名骨干近三年有PPP經(jīng)驗(yàn)。

(3)在供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管網(wǎng)、軌道交通、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域有較強(qiáng)的PPP咨詢能力;

(4)由法律、技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)、環(huán)保等方面的專家或有穩(wěn)定的外部顧問合作團(tuán)隊(duì)。

二是財(cái)政部財(cái)辦金【2017】6號(hào)《政府和社會(huì)資本合作咨詢機(jī)構(gòu)庫名錄管理暫行辦法》(征求意見),從該征求意見稿可以看出,財(cái)政部門正在將PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理納入日程,且入門的方式不再是事前的審批,而是經(jīng)審核后入庫,入庫后應(yīng)用現(xiàn)代化信息手段,注重事中、事后的規(guī)范管理。這里,我想摘錄幾條供大家掌握相關(guān)信息:其第二條規(guī)定,咨詢機(jī)構(gòu)庫名錄是指為政府方提供PPP咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)信息集合,主要包括機(jī)構(gòu)名稱、類別、人員、資質(zhì)、能力、業(yè)績、排名;第三條規(guī)定,PPP咨詢服務(wù)是指與PPP項(xiàng)目有關(guān)的智力支持服務(wù),包括但不限于PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案編制、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、運(yùn)營中期評(píng)估、合計(jì)喜愛評(píng)價(jià)以及相關(guān)法律、投融資、技術(shù)、財(cái)務(wù)、采購代理、資產(chǎn)評(píng)估等服務(wù);第八條規(guī)定,入庫應(yīng)滿足的條件有五條:1.為依法設(shè)立的具有獨(dú)立承擔(dān)民事能力的機(jī)構(gòu),2.經(jīng)營范圍包括第三條規(guī)定的PPP咨詢業(yè)務(wù),3.作為獨(dú)立或主要咨詢方,至少為一個(gè)PPP項(xiàng)目提供過實(shí)質(zhì)性服務(wù),4.書面承諾履行接受規(guī)范管理,5.近兩年內(nèi)未發(fā)生違規(guī)行為。該征求意見稿還規(guī)定了已入庫咨詢機(jī)構(gòu)調(diào)整更新的具體要求,并對(duì)入庫后實(shí)質(zhì)開展了PPP項(xiàng)目咨詢的咨詢機(jī)構(gòu)業(yè)績排名作出了規(guī)定。請大家多關(guān)注,財(cái)政部一經(jīng)頒發(fā),即成為PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)入門級(jí)其后續(xù)規(guī)范管理的依據(jù)。

從一些率先進(jìn)入PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)市場的企業(yè)經(jīng)驗(yàn)看,具有以下資質(zhì)、資格的企業(yè)具有入庫的基礎(chǔ):工程咨詢企業(yè)(發(fā)展改革部門頒發(fā)資質(zhì));會(huì)計(jì)師事務(wù)所(財(cái)政部門頒發(fā)資質(zhì));工程造價(jià)咨詢企業(yè)(建設(shè)部門頒發(fā)資質(zhì));招標(biāo)代理企業(yè)(建設(shè)部門頒發(fā)資質(zhì));政府采購代理企業(yè)(財(cái)政部門頒發(fā)資質(zhì));資產(chǎn)評(píng)估企業(yè)(財(cái)政部頒發(fā)資質(zhì));工程監(jiān)理企業(yè)(建設(shè)部門頒發(fā)資質(zhì))。我個(gè)人覺得,上述七類專業(yè)咨詢企業(yè)中,最貼近PPP項(xiàng)目咨詢市場,尤其是新建PPP項(xiàng)目咨詢市場的,應(yīng)當(dāng)是同時(shí)具有會(huì)計(jì)師事務(wù)和工程造價(jià)咨詢兩類資質(zhì)的企業(yè)。從PPP項(xiàng)目咨詢的實(shí)踐看,同時(shí)具有這兩類資質(zhì)的企業(yè),造價(jià)工程師和會(huì)計(jì)師兩類專業(yè)人員在專業(yè)領(lǐng)域可以做到相互補(bǔ)充、相得益彰。

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