根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文和發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文，可以采用PPP模式的項(xiàng)目必須滿(mǎn)足以下兩個(gè)核心要素：一是項(xiàng)目類(lèi)型上為公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目；二是財(cái)務(wù)要求上要能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來(lái)可預(yù)期的現(xiàn)金流（即存在運(yùn)營(yíng)內(nèi)容）。

2017年，財(cái)政部下發(fā)了被媒體冠以“PPP項(xiàng)目最嚴(yán)新規(guī)”的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），再次重申了“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”不適宜采用PPP模式。

但其實(shí)作者發(fā)現(xiàn)，不僅是作者所在團(tuán)隊(duì)提供法律服務(wù)的兩個(gè)片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目，即便是全國(guó)示范項(xiàng)目也存在將“招商引資項(xiàng)目”、“僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”等從字面理解涉嫌不適宜采用PPP模式的項(xiàng)目納入片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目范圍內(nèi)，如何理解這樣的“矛盾”呢？

1.僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的單體項(xiàng)目是否適宜納入片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目？

作者認(rèn)為，回答這個(gè)問(wèn)題需要回歸采用PPP模式的目標(biāo)。“PPP項(xiàng)目的目的無(wú)疑是要發(fā)揮項(xiàng)目相應(yīng)作用，提供相應(yīng)的公共服務(wù)（或產(chǎn)品）。從任何一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期觀察，投資建設(shè)僅是獲得或形成項(xiàng)目及其服務(wù)（或生產(chǎn)）能力的必要措施或必經(jīng)階段，而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能、發(fā)揮項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益才是項(xiàng)目所追求的最終目標(biāo)，以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的PPP項(xiàng)目更不能例外。項(xiàng)目是否可按期保證實(shí)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)，……尚需通過(guò)后續(xù)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)予以實(shí)現(xiàn)。”而連片開(kāi)發(fā)方式亦旨在通過(guò)“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期施工”全面提升區(qū)域功能。以某生態(tài)區(qū)PPP項(xiàng)目為例，雖然安置房項(xiàng)目并未安排運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，但是提供安置房作為安置拆遷居民的重要方式，其項(xiàng)目啟動(dòng)的根本目的就是配合區(qū)域功能的綜合提高（包括生態(tài)旅游、現(xiàn)代人居等），以實(shí)現(xiàn)采取PPP模式的目標(biāo)。

因此，作者認(rèn)為，特定區(qū)域內(nèi)雖無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的單體項(xiàng)目但客觀上服務(wù)于片區(qū)開(kāi)發(fā)總體項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)，有利于發(fā)揮項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的，作為子項(xiàng)目納入片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目范圍內(nèi)并無(wú)不妥。

2.不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等的項(xiàng)目是否適宜納入片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目？

“實(shí)務(wù)操作中，就準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性及非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目而言，由于項(xiàng)目自身收益有限或者沒(méi)有收益，而地方政府財(cái)政承受能力有限，為提高項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力，由政府方將項(xiàng)目周邊特定地塊的開(kāi)發(fā)權(quán)以‘缺口補(bǔ)助’的方式提供給PPP項(xiàng)目公司或者PPP項(xiàng)目社會(huì)資本，這正式業(yè)內(nèi)關(guān)注的‘土地開(kāi)發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁模式’”。因此，商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目有可能通過(guò)“土地開(kāi)發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”進(jìn)入PPP項(xiàng)目領(lǐng)域。目前有相對(duì)明確依據(jù)可適用“土地開(kāi)發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”的項(xiàng)目領(lǐng)域僅有軌道交通、收費(fèi)公路等，詳見(jiàn)表1。

雖然片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目能否采用“土地開(kāi)發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”尚無(wú)明確的政策依據(jù)，但作者認(rèn)為，若“土地開(kāi)發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，有利于片區(qū)開(kāi)發(fā)總體項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益即可以適用。但是在適用過(guò)程中，為防止中標(biāo)社會(huì)資本在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中“挑肥揀瘦”，應(yīng)當(dāng)在供地、開(kāi)發(fā)順序、付費(fèi)、違約責(zé)任、合同解除等環(huán)節(jié)設(shè)置牽制條款，以保證片區(qū)開(kāi)發(fā)的整體到位。

但目前，即便是軌道交通項(xiàng)目，關(guān)于“土地開(kāi)發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”落地的具體要求與細(xì)則尚未出臺(tái)，故實(shí)踐中仍存在不確定性與障礙。

3.涉及國(guó)家安全或重大公共利益的項(xiàng)目是否適宜納入片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目？

所謂涉及國(guó)家安全或重大公共利益的項(xiàng)目，在財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文中并未采取列舉式的方式予以說(shuō)明，但業(yè)界一般理解為如監(jiān)獄、軍工等項(xiàng)目。該類(lèi)項(xiàng)目被排除在PPP模式之外，其根本目的是為了排除社會(huì)資本或者說(shuō)是民營(yíng)社會(huì)資本的介入，確保國(guó)家政權(quán)與社會(huì)穩(wěn)定，故該類(lèi)項(xiàng)目即不適宜單獨(dú)采用PPP模式，也不適宜納入片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中。實(shí)踐中，也未發(fā)現(xiàn)有關(guān)成功案例。

結(jié)語(yǔ)：上述三種或其他原本不適宜采取PPP模式的項(xiàng)目是否可以納入片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目還需要結(jié)合PPP模式本身的特點(diǎn)和目的來(lái)考量，另外也需要結(jié)合地方操作經(jīng)驗(yàn)，在合法合規(guī)的前提下具體問(wèn)題具體分析。